Estas breves notas pretendem apenas um exame global do artigo 4 ETAF, de como percebê-lo, para depois uma análise casuística de algumas das suas alíneas. Não iremos por isso perspectivá-lo de acordo com o artigo 212/3 CRP, senão por pequenos apontamentos, matéria que daria para um outro e bem extenso comentário.
Em primeiro lugar: Qual a técnica de redacção do artigo?
O artigo 4, no seu número 1, delimita positivamente o âmbito da sua jurisdição com uma larga enumeração de casos que especifica ser da competência dos tribunais administrativos. Esta enumeração terá de ser entendida como exemplificativa e não como taxativa. Só assim se respeita o art. 212/3 CRP que atribui jurisdição aos tribunais administrativos para acções que tenham por objecto dirimir litígios emergentes das relações jurídicas administrativas, pois , como é natural, não arriscou o legislador tentar imaginar todas as hipóteses deste tipo de litígios. Assim, mesmo numa interpretação literal, esquecendo o imperativo constitucional, chegamos à conclusão de um número 1 que enumera exemplificativamente casos da competência da ordem administrativa (“compete aos tribunais (…) nomeadamente”). Seguindo o raciocínio, o artigo4 não constitui os litígios que pertencem à jurisdição administrativa, mas sim declara alguns deles. Deste modo, mesmo que não houvesse a enumeração do número 1 teríamos sempre de concluir que todos esses casos já seriam, por imperativo constitucional, da jurisdição administrativa, pretendendo apenas o legislador conferir maior segurança na distinção da jurisdição entre esta e a dos tribunais comuns.
Como já referi no meu comentário ao Acórdão do Tribunal dos Conflitos, a verdade é que o artigo 212/3 CRP possui muitas excepções, porventura inconstitucionais, como por exemplo a competência dos tribunais criminais para processos de contra-ordenação, a competência dos tribunais civis para decidir sobre indemnizações derivadas de expropriação ou sobre as decisões de conservadores e notários. Inclino-me para um juízo de inconstitucionalidade, mas não cabe neste comentário esta análise. Fica a nota de que a divisão de competências entre tribunais comuns e administrativos está longe de ser indiscutível.
Se o número 1 delimita positivamente a jurisdição administrativa, já os números 2 e 3 operam uma delimitação negativa que completa o sentido do número 1.
Quanto à análise do número 1, encontramos na sua alínea a): “a tutela de direitos fundamentais, bem como dos direitos e interesses (…) directamente fundados em normas de direito administrativo ou decorrentes de actos jurídicos praticados ao abrigo de disposições de direito administrativo”. Para a tutela dos direitos fundamentais, se é certo que normalmente contrapõem Administração e particular, não menos certo é que podem criar litígios apenas entre particulares. Nesta matéria, da eficácia dos direitos fundamentais em relação a privados, diz-nos o art.18/1 CRP que vinculam entidades privadas, muito embora a expressão “entidades” seja de difícil interpretação e a referência apenas aos direitos de liberdade (e já não aos direitos sociais) também cause discussão. Porém, quer pela teoria da aplicabilidade directa, quer pela teoria dos deveres de protecção ou mesmo pela teoria da vinculação mediata, entende-se que podem surgir litígios apenas entre particulares (veja-se que nos EUA a tese que vigora é a da irrelevância absoluta dos direitos fundamentais nas relações privadas). Para estes casos devemos entender que não é competente a jurisdição administrativa mas sim a jurisdição comum, não se podendo interpretar de forma literal a alínea a). Assim devemos ler: tutela de direitos fundamentais nos litígios emergentes de relações jurídicas .
Quanto à tutela dos direitos e interesses legalmente protegidos dos particulares já distingue a lei, obviamente, quando directamente resultantes de direito administrativo ou decorrentes de acto jurídico praticado ao abrigo de disposições de direito administrativo, unindo/harmonizando jurisdição competente e quadro jurídico aplicável.
Para a alínea b), c), d), e) e f) não existe grande discussão a ser feita, excepto no que respeita à aliena e) que aponta para um critério que afasta a natureza pública ou privada das pessoas ou do contrato como determinante da competência e atende apenas à lei (pública) que regula o procedimento pré-contratual, voltando-se a unir jurisdição e direito a aplicar. Veja-se ainda que a razão de ser da alínea e) prende-se com o facto de a validade do contrato quase sempre estar relacionada, nestes casos, com questões relativas à fase pré-contratual, embora já me pareça discutível a abrangência da lei mesmo para questões apenas de execução do contrato (que como vimos pode ser privado e apenas submetido a regras de direito público quanto à fase pré-contratual).
As alíneas g), h) e i) foram analisadas longamente no comentário ao Acórdão do Tribunal dos Conflitos, pelo que aqui darei umas brevíssimas notas. Em primeiro lugar, existe um entendimento de que apenas haveria competência dos tribunais administrativos para as acções em que a pessoa colectiva pública fosse réu e já não quando fosse autor, numa interpretação literal da alínea g) que o Professor Vasco Pereira da Silva afasta liminarmente considerando carecer de sentido tal distinção entre casos. Em segundo lugar, que o critério para a atribuição de jurisdição com base na alínea é de cariz formal/estatutário, acabando-se de vez com a distinção entre responsabilidade derivada de actos de gestão pública ou privada.
Quanto à alínea h) tenho de acrescentar que esta não poderá ser lida independentemente da alíena g), não fazendo sentido que seja a jurisdição administrativa competente para todos os casos de responsabilidade extracontratual de titulares de órgãos (…). Deve-se então acrescentar no final da alínea h) “sempre que a jurisdição administrativa for competente nos termos da alínea g)”. Já a alínea i), por sua vez, consagra um critério material pois que o regime da responsabilidade do Estado (a Lei 67/07) distingue entre tipos de actividade, administrativa e outras. Ainda para esta alínea acrescenta o Professor Vieira de Andrade que apenas se aplicará para a responsabilidade civil extracontratual dos sujeitos privados (…) quando no exercício de poderes administrativos, embora não me pareça que seja esta a intenção do legislador para a aplicação da alínea i).
Quanto às alíneas j), l), m) e n) não tenho que dizer, excepto notar, como já o fiz anteriormente, que a alínea l) retira da jurisdição dos tribunais administrativos a competência quanto aos casos de prevenção, cessação e reparação de violações a valores e bens constitucionalmente protegidos quando constituam ilícito contra-ordenacional, ficando na dúvida se esta exclusão, que se dá para todos os litígios de contra-ordenações e não apenas para os referidos na alínea, será ou não inconstitucional.
Para terminar, refira-se que o número 3, aliena d), pode levantar confusões devido à sua má técnica legislativa: esta alínea constitui uma excepção da excepção que ela própria impõe, sendo que a excepção da excepção é a regra e por isso deveria constar no número 1, ficando apenas no número 3 a excepção à regra.
Paulo Alexandre Lopes
Número 16813
terça-feira, 25 de maio de 2010
Sentença (Subturma 9)
TAC DE LISBOA
Avenida D. João II, nº 1.08 1900-097 LISBOA
Telefone: 218 367 100. Fax: 211 545 188
Processo nº 1111 TAC LISBOA
Acção Administrativa Especial (AAE)
N/Ref. 123456
Data: 24/05/2010
Autor (es): António Atento e Luís Sindicalista, portador do Bilhete de Identidade/Cartão do Cidadão n.º12785436, residente na Rua Morais Soares nº 116/5º Esq. 1900-334 Lisboa.
Demandado (os): Instituto Público Emprego e da Formação Profissional e Ministério do Trabalho e Solidariedade Social, pessoa colectiva de direito público, portador do NIPC 501498369, com sede na Rua Rosa Damasceno nº 12/3º 1100-501 Lisboa;
Decisão:
1- António Francisco Silva Atento, solteiro, residente em São Jorge de Arroios, na Rua Morais Soares, nº 116, 5º Esquerdo, Lisboa, e Luís Sindicalista, presidente do sindicato dos trabalhadores da função pública, residente na Rua Vieira da Silva, nº 6, 2º Esquerdo, Lisboa, intentaram a presente acção administrativa especial de impugnação de acto administrativo e de condenação à prática de acto administrativo contra o Instituto de Emprego e Formação profissional pessoa colectiva de direito público, portador do NIPC 501498369, com sede na Rua Rosa Damasceno nº 12/3º 1100-501 Lisboa e Ministério do Trabalho e Solidariedade social, órgão da pessoa colectiva Estado, pedindo:
A) A anulação do despacho, nos termos do artigo 50º/1 do CPTA, de nomeação para o cargo de Director do Instituto do Emprego e da Formação Profissional, cumulado, nos termos do artigo 4º/2 c) ex vi alínea a) do CPTA, com o pedido de condenação do Presidente do Emprego e da Formação Profissional, Manuel Venham Mais Cem, à prática do acto legalmente devido, abertura de concurso público obrigatório, nos termos do artigo 66º/1 do CPTA;
B) A anulação do acto que prolongou, a título de substituição, o mandato do Director Regional anterior, nos termos do artigo 50º/1 do CPTA;
2- Na petição inicial, vieram os autores fundamentar os seus pedidos enunciando os factos abaixo referidos (no capítulo relativo à matéria de facto dada como assente), e o argumento de “insuficiência de pessoal” do IEFP, não o aceitando como impedimento à realização dos concursos públicos dentro do prazo legal – pelo que o autor vem afirmar que cessou “o procedimento concursal, aparentemente sem motivo justificativo.”
3- Citado, o demandado contestou, alegando:
- ineptidão da petição inicial por falta de indicação do acto impugnado, art. 78º/2 d;
- ilegitimidade dos AA por falta de interesse em agir em virtude de falta de antiguidade no cargo a que visava candidatar-se;
- extinção da instância por inutilidade da lide uma vez que o concurso já havia sido realizado;
4 – O Ministério Público (MP) foi notificado nos autos, nos termos e para efeitos do disposto no artigo 85.º do CPTA, apresentando parecer, pronunciando-se como se segue, em síntese.
"Relativamente ao concurso público, efectivamente deveria ter ocorrido, contudo, não pode haver uma inexistência do cargo directivo, em defesa do interesse público. Deste modo, procede a contestação no art. 12.º e 14.º. Além disso, entende-se ter sido apenas um prolongamento do cargo pelo prazo de dois meses sendo, desde modo, um mero prolongamento temporário até ser aberto o concurso e ser prosseguido o procedimento legal.
Parece-nos, ainda, que os artigos 6.º e 7.º da contestação são procedentes, uma vez que AA tem apenas três anos de experiência profissional.
Quanto à impugnação do acto, a questão não foi directamente suscitada pelas partes, embora nos pareça estar indicado, entendemos que, à partida, é impugnável. Relativamente à sua ineptidão referida na contestação, no art. 2º, não procede.
Quanto ao pedido de condenação da administração à prática do acto devido consideramos, por não caber nas als. a) a c) do n.º1 do art. 67.º CPTA, ser desnecessário, visto ter havido um concurso conforme vem anexado na contestação no seu documento dois."
II
5- Tendo em atenção os elementos constantes dos autos e do processo administrativo e as posições assumidas pelas partes, considera-se, com relevância para a decisão, a seguinte matéria assente:
a) O autor António Francisco Silva Atento nasceu a 22/01/1955 contado 55 anos de idade.
b) O autor António Atento não provou ter experiência profissional de seis anos na função pública conforme é exigido para a candidatura ao referido concurso público.
c) João Sempre Disponível foi nomeado em 20/03/2010, em regime de substituição, verificando-se todos os requisitos legais exigidos, para exercer o cargo de Director do Centro de Emprego para Desempregados do município de Desempregados (cargo de direcção intermédia de 1º grau).
d) Ficou provada a emissão da carta de António Atento à Ministra Helena André.
e) Não ficou, porém, provada a resposta à carta acima referida por falta de aviso de recepção.
f) Houve procedimento concursal comum com aviso nº 9231/2010 publicado no D.R. II série, nº 14 de 23 de Fevereiro de 2010 que nomeia André Duarte Castanheira com classificação de 15,02 Valores para o cargo de Director intermédio de 1º grau.
Cumpre apreciar e decidir:
Do Direito
Após análise fáctica do presente processo urge pronunciarmos do direito positivo a aplicar.
Ora estando perante um cargo de dirigente da função pública, cargo de director do centro de emprego do Município de Desempregados, este é classificado como um cargo de direcção intermédia de 1º grau, nos termos do art. 2º da Lei 2/2004.
João Sempre Disponível foi nomeado em regime de substituição previsto no art.27º da lei 2/2004 quando tal não era de todo possível. O regime de substituição é um regime de nomeação excepcional e apenas utilizado em casos taxativamente previstos na lei. O art. 27º enumera duas situações: ausência ou impedimento do respectivo titular e vacatura do lugar. Conforme se verifica dos factos provados em audiência, nenhuma das situações se encontrava presente, logo tal nomeação em regime de substituição de João Sempre Disponível não era de todo possível.
Ainda assim, é de referir que o cargo de direcção é realizado no âmbito da comissão de serviço, conforme o artigo 23º da Lei 2/2004. Urge mencionar que sendo esta uma comissão de serviço e seguindo todos os trâmites dos artigos 23º da presente lei, para obter este cargo é necessário proceder-se a um procedimento concursal que não foi feito. Contudo, e sendo este cargo executado no âmbito do regime da comissão de serviço que tem um regime próprio, tal como previsto no artigo 24º da lei em cima referida. Neste caso não tendo sido a comissão de serviço renovada, pois sendo nomeado, João Sempre Disponível, em regime de substituição presume-se que a mesma não seria renovada, vem o artigo 24º fundamentar que nestes casos passa-se para um regime de gestão corrente até à nomeação de novo titular. Ou seja, enquanto não fosse efectuado o novo concurso João Sempre Disponível estaria à frente do Centro de Emprego do Município de Desempregados a título de gestão, num prazo máximo de 90 dias, conforme o art. 24º/4.
Assim sendo, conclui-se que o regime de gestão corrente na comissão de serviço sana por completo qualquer ilegalidade decorrente da nomeação a título de substituição.
Seguindo de perto a posição do Ministério Público, consideramos que tendo sido João Sempre Disponível nomeado por mais dois meses para exercer funções de directo do Centro de Emprego por mais dois meses, tal é perfeitamente viável no regime de gestão corrente.
Muito relevante é também o facto de estar em causa razões de interesse público, que devem acima de tudo ser acauteladas.
Urge assim concluir que não será de todo ilegal a nomeação de João Sempre Disponível, podendo este continuar a exercer funções a titulo de gestão. Tal como mencionado pelo Ministério Público deve improceder os articulados 44º a 49º da Petição Inicial. Assim,
O adiamento do concurso e posterior nomeação da mesma pessoa para o cargo e funções anteriormente exercidas não configura assim sendo um vício de violação de lei, na medida em que, é a própria lei (lei 2/2004 com as alterações introduzidas pela lei 51/2005) que possibilita quanto a cargos de direcção intermédia o exercício em regime de comissão de serviço.
Inutilidade da lide
Fica sem sentido manter um processo sem objecto. O processo torna-se manifestamente inútil, não conduzindo à tutela dos direitos identificados pelos autores e, portanto, não lhe trás qualquer benefício, ficando assim preenchido o requisito da inutilidade da lide. Neste sentido vai a doutrina, nomeadamente Lebre de Freitas, “a impossibilidade ou inutilidade superveniente da lide dá-se quando, por facto ocorrido na pendência da instância, a pretensão do autor não se pode manter, por virtude do desaparecimento dos sujeitos ou do objecto do processo, ou encontra satisfação fora do esquema da proveniência pretendida. Num e noutro caso, a proveniência deixa de interessar – além por impossibilidade de atingir o resultado visado; aqui, por ele já ter sido atingido por outros meios”, “Código de Processo Civil Anotado”, vol. III, pág. 633
Decisão
Pelo que fica exposto, todos os factos vistos e ponderados,
julga-se:
Improcedente o pedido do autor de anulação do referido despacho de nomeação e de condenação da Administração à prática do acto devido – a efectuar concurso público-
na medida em que este já ocorreu (quesito 6 da base instrutória),carecendo assim o autor de interesse directo em agir ;
Improcedente o pedido da anulação do acto que prolongou o mandato do Director Regional anterior;
Custas pelo autor;
Registe e Notifique.
Lisboa, 25 de Maio de 2010
Elaborado por:
Cátia Carriço
Maria Soares
Joana Pinto
Patrícia Oliveira
Marta Oliveira
Andreia Rodrigues
Subturma 9
RESPOSTA À BASE INSTRUTÓRIA (Subturma 9)
TAC DE LISBOA
Avenida D. João II, nº 1.08 1900-097 LISBOA
Telefone: 218 367 100. Fax: 211 545 188
Processo nº 1111 TAF LISBOA
Acção Administrativa Especial (AAE)
N/Ref. 123456
Data: 24/05/2010
Autor (es): António Atento e Luís Sindicalista, portador do Bilhete de Identidade/Cartão do Cidadão n.º12785436, residente na Rua Morais Soares nº 116/5º Esq. 1900-334 Lisboa.
Demandado (os): Instituto Público Emprego e da Formação Profissional e Ministério do Trabalho e Solidariedade Social, pessoa colectiva de direito público, portador do NIPC 501498369, com sede na Rua Rosa Damasceno nº 12/3º 1100-501 Lisboa;
RESPOSTA À BASE INSTRUTÓRIA
Chegou-se a julgamento com a seguinte matéria controvertida fixada (N/Ref. 123456):
1º Em que data e em que termos ocorreu a dita nomeação, pelo Instituto de Emprego e de Formação Profissional, de João Sempre Disponível como Director do Centro de Emprego do Município de Desempregados?
2º Existem comprovativos do envio dos documentos constantes dos anexos 1 e 2 da petição inicial?
3º Houve a referida interpelação do artigo 6º da PI, realizada pelo autor Luís Sindicalista a Manuel Venham Mais Cem?
4º Tendo havido a dita interpelação, houve alguma justificação dada pelo Sr. Manuel Venham Mais Cem, Presidente do Instituto de Emprego e Formação Profissional?
5º António Atento preenche os requisitos de candidatura ao concurso a cargo de Director do Instituto de Emprego e Formação Profissional?
6º O novo concurso, a existir, respeitou os trâmites legais?
7º André Duarte Almeida Castanheira preenche os requisitos do concurso a cargo de Director do Instituto de Emprego e Formação Profissional?
O Tribunal, ponderadas todas as provas produzidas em audiência de julgamento, julga responder da seguinte forma à base instrutória:
Quesito 1º- Provado
João Sempre Disponível foi nomeado em regime de substituição pelo despacho nº 2822/2010 e produziu efeitos a partir de 21 de Março de 2010 para exercer o cargo de Director Intermédio de 1º Grau.
Quesito 2º- Parcialmente Provado
Ficou provado a existência de carta registada enviada pelo Sr. António Atento à Ministra Helena André. Porém a resposta desta a António Atento não se considera admitida por falta de junção aos autos de aviso de recepção.
Quesito 3º e 4º- Não Provado
Considera-se insuficiente o testemunho da parte, o autor Luís Sindicalista, para que se prove a dita interpelação.
Quesito 5º- Não Provado
António Atento apesar de ter cinquenta e cinco anos de idade, não provou ter exercido seis anos de experiência profissional na função pública.
Quesito 6º- Provado
O novo concurso encontra-se no aviso nº 9231/2010 publicado no DR, 2ª série, nº 14, de 23 de Fevereiro de 2010 com vista ao recrutamento de director para o centro de emprego de desempregados.
Quesito 7º-Provado
André Duarte Castanheira preenche os requisitos tal como é constante no aviso nº 4783/2010 no DR, 2ª série, nº 46 de 12 de Maio de 2010, obtendo uma classificação final de 15.2 valores.
JUSTIFICAÇÃO
Para a resposta à base instrutória de forma supra, o Tribunal tomou em consideração todas as provas produzidas e analisadas em audiência de julgamento sendo de relevar o aviso nº 9231/2010 publicado no DR, 2ª série, nº 14 de 23 de Fevereiro, na qual consta a abertura do novo concurso público para o cargo de Director intermédio de 1º grau.
O Tribunal ponderou os depoimentos de todas as testemunhas. Quanto aos factos não provados, é de aplicar o art. 516º do Código de Processo Civil ex vi o art. ( ) ETAF, por nenhuma prova ter sido efectuada quanto aos mesmos ou por manifesta contradição com os factos dados por provados.
Lisboa, 25 de Maio de 2010
Os Juízes
Dra. Andreia Rodrigues, Dra. Cátia Carriço, Dra. Joana Pinto, Dra. Maria Soares, Dra. Marta Oliveira, Dra. Patricia Oliveira
ACTA DE AUDIÊNCIA DE JULGAMENTO (Subturma 9)
TAC DE LISBOA
Avenida D. João II, nº 1.08 1900-097 LISBOA
Telefone: 218 367 100. Fax: 211 545 188
Processo nº 1111 TAC LISBOA
Acção Administrativa Especial (AAE)
N/Ref. 123456
Data: 24/05/2010
Autor (es): António Atento e Luís Sindicalista, portador do Bilhete de Identidade/Cartão do Cidadão n.º12785436, residente na Rua Morais Soares nº 116/5º Esq. 1900-334 Lisboa.
Demandado (os): Instituto Público Emprego e da Formação Profissional e Ministério do Trabalho e Solidariedade Social, pessoa colectiva de direito público, portador do NIPC 501498369, com sede na Rua Rosa Damasceno nº 12/3º 1100-501 Lisboa;
ACTA DE AUDIÊNCIA DE JULGAMENTO
Data: Aos 21 de Maio de 2010, pelas 14h30.
Juízes: Dra. Cátia Carriço, Dra. Joana Pinto, Dra. Maria Soares e Dra. Patrícia Oliveira.
Escrivãs auxiliares: Andreia Rodrigues e Marta Oliveira
Processo: 1111
Presentes: Dr. Pedro Cardoso, Dra. Rita Lourenço, Dra. Tânia Pires, como mandatários judiciais dos autores;
Dra. Catarina Medeiros, Dr. Vítor Ferreira, Dra. Joana Cabral e Dra. Marisa Cabral, como mandatários judiciais dos demandados;
Na qualidade de testemunhas dos autores, estiveram ainda presentes Sra. Bonifácia Xavier, Sra. Maria Idalina Silva e Sra. Alberta Almeida;
Na qualidade de testemunha dos demandados, esteve presente Sr. André Duarte Castanheira;
Aberta a audiência de julgamento, o mandatário dos autores requereu a junção de documentos aos autos e o depoimento de parte dos autores António Atento e Luís Sindicalista, aos quais o mandatário do demandado não levantou qualquer oposição.
De seguida procedeu-se à inquirição das testemunhas.
PRIMEIRA - TESTEMUNHA DOS AUTORES
Bonifácia Bernardina Xavier, casada, funcionária pública, residente na Rua Maria do Carvalho, nº 48, 1º direito, 1900-672 Lisboa.
Prestou juramento legal. Como testemunha do autor, Bonifácia Bernardina Xavier, afirmou ter também ela ficado prejudicada pela suspensão do concurso público. Referiu ainda ter estado presente numa reunião entre o Senhor Luis Sindicalista e o Senhor António Atento no dia 21 de Março de 2010.
SEGUNDA- TESTEMUNHA DOS AUTORES
Maria Idalina Silva, casada, funcionária pública, residente na Rua José de Amaral, nº 67, 1º Esquerdo, 1900- 342 Lisboa.
Prestou juramento legal. Afirmou ser secretária do presidente Venham Mais Cem e ser cunhada do autor António Atento.
Como testemunha dos Autores, prestou depoimento no sentido de ter presenciado reuniões entre o Presidente Manuel Venham Mais Cem e o Sr. João Sempre Disponível, numa das quais teria a testemunha ouvido o Presidente Manuel Venham Mais Cem afirmar que não valia a pena o Sr. João estar preocupado em perder o lugar de Director porque o mesmo estar-lhe-ia assegurado.
TERCEIRA - TESTEMUNHA DOS AUTORES
Alberta Almeida, divorciada, funcionária pública, residente na Rua Óscar Cardozo, nº 73, 4º Esquerdo, 1900- 782 Lisboa.
Prestou juramento legal. Afirmou ser directora do Departamento dos Recursos Humanos do IEFP.
Enquanto testemunha do autor, alegou que em virtude de ter mantido uma relação amorosa com o Presidente do IEFP, Manuel Venham Mais Cem, terá este último lhe confidenciado, por diversas vezes, que queria manter o seu amigo João Sempre Disponível no cargo e que para isso iria suspender o concurso público.
No depoimento prestado pela testemunha, afiançou a mesma que não guardava qualquer rancor pelo término recente da sua relação com Manuel Venham Mais Cem.
PRIMEIRA- TESTEMUNHA DOS DEMANDADOS
André Duarte Castanheira, solteiro, funcionário público, residente na Rua da Ilha de São Tomé, nº 10, 4º D, 1170- 185 Lisboa.
Prestou juramento legal. Na qualidade de testemunha arrolada pelo demandado, André Castanheira veio alegar que apresentou candidatura ao procedimento concursal de 10/03/2010, referente à função de Director intermédio de 1º grau, tendo sido seleccionado.
DEPOIMENTO DE PARTE- DEPOIMENTO DE UM DOS AUTORES
Luís Sindicalista, presidente do sindicato dos trabalhadores da função pública, residente na Rua Vieira da Silva, nº 6, 2º Esquerdo, Lisboa.
Prestou juramento legal.
O autor, Luís Sindicalista, prestou depoimento quanto a 3º e 5º quistos, vindo alegar que no dia 19 de Março foi suspenso o concurso público e que no dia 20 de Março foi nomeado o amigo do Presidente João Sempre Disponível. Afiança ter tido uma reunião no dia 21 de Março de 2010 com a Senhora Bonifácia Xavier e com o Senhor António Atento. Afirma ainda, que se reuniu com o Presidente Manuel Venham Mais Cem no dia 22 de Março a fim de pedir esclarecimentos acerca da nomeação do Senhor João Sempre Disponível.
DEPOIMENTO DE PARTE - DEPOIMENTO DE UM DOS AUTORES
António Francisco Atento, solteiro, residente na Rua Morais Soares, nº 116 5º Esquerdo 1900- 334 Lisboa.
Prestou juramento legal.
Prestou depoimento no sentido de se ter candidatado ao concurso de 15 de Janeiro de 2010, que veio posteriormente a ser suspenso, tendo consequentemente visto ser frustradas as suas expectativas, uma vez que acreditava preencher todos os requisitos para vir a ser seleccionado para o cargo.
Questionado acerca da possibilidade de se ter candidatado no segundo concurso realizado para o cargo, disse o mesmo ter desconhecimento da existência do mesmo.
Terminada a inquirição das testemunhas, foi concedida a palavra aos mandatários das partes para procederem às alegações finais.
Resposta aos quesitos foi marcada para dia 25 de Maio de 2010.
Para a leitura da sentença designo o dia de 26 de Maio de 2010, às 12h10.
Notifique.
Seguidamente, e do teor que antecede, foram todos devidamente notificados, do que disseram ficar cientes.
Para constar se lavrou a presente acta de audiência de discussão e julgamento que depois de lida e achada conforme vai ser assinada.
Elaborado por:
Andreia Rodrigues
Patrícia Oliveira
Marta Oliveira
Cátia Carriço
Joana Pinto
Maria Soares
(Subturma 9)
Impugnação de Actos Administativos e Consequente D esaparecimento do Recurso de Anulação - A Cumulação de Pedidos
A acção de impugnação de actos administrativo é, pois, uma acção a~dministrativa especial. É uma substituição do recurso de anulação que existia antes da reforma, que conduziu a um alargamento dos actos recorríveis. determinado pelo critério da lesão de direitos e pelo principio da tutela plena e efectiva dos direitos dos particulares. Tal levou à enuncuação da tese segunda a qual se defendia que o recurso de anulação não era um verdadeiro recurso nem era somente de anulação.
Odesaparecimento do recurso de anulação e asubsequente substituição pelo acção de impugnação de actos administrativos, em que é possível a apreciação da integralidade da relação juridica administrativa, resulta da cumulação de pedidos. Com a reforma do Contencioso Adminstrativo passou a ser admissível a cumulação de pedidos já em cima referida, de acordo com a regra de que todas ascumulações são possíveis desde que a relação jurídica seja a mesma, ou similar (arts. 4º/1 e 47º/1 do CPA), a qual é acompanhada da enumeração meramente exemplificativa de pedidos cumuláveis com o de anulação do acto, como sejem, o de condenação da prática de acto devido, o de condenação da Administração na reconstituição da situação actual hipotética existente não fora a prática do acto impugnado, o de impugnação do contrato subsequente ou relativo à execução das respectivas cláusulas, o de reconhecimento de uma situação jur+idica subjectiva, o de condenação à reparação de danos causados(art.47º nas suas diferentes alíneas CPA).
A cumulação de pedidos pode verificar-se em identidade de nível como numa relação de alternatividade ou de subsidaridade e pode verificar-se logo no momento da propositura da acção ou posteriormente a ela (arts.28º, 48ºe 61ºCPA). Pode ainda dizer respeito a pedidos de vários sujeitops processuais dando origem a situações de litisconsórcio e de coligação de partes.
Cumpre, agora, a distinção entre cumulações reais e aparentes de pedidos, que consiste em saber se cada um dos pedidos possui uma expressão económica própria (cumulação real) ou se têm uma única e mesma utilidade própria, se têm um mesmo bem em sentido económico (aparente), ou seja, a parte formula vários pedidos, mas não aufere benefícios distintos pela procedência de cada um desses pedidos. O CPA parece admitir a cumulação quando haja uma mesma utilidade económica, preferindo, por isso, a cumulação de pedidos aparente.
Inês Guisadas
Nº 16958
Ano: 4
Turma: A
Subturma: 9
Odesaparecimento do recurso de anulação e asubsequente substituição pelo acção de impugnação de actos administrativos, em que é possível a apreciação da integralidade da relação juridica administrativa, resulta da cumulação de pedidos. Com a reforma do Contencioso Adminstrativo passou a ser admissível a cumulação de pedidos já em cima referida, de acordo com a regra de que todas ascumulações são possíveis desde que a relação jurídica seja a mesma, ou similar (arts. 4º/1 e 47º/1 do CPA), a qual é acompanhada da enumeração meramente exemplificativa de pedidos cumuláveis com o de anulação do acto, como sejem, o de condenação da prática de acto devido, o de condenação da Administração na reconstituição da situação actual hipotética existente não fora a prática do acto impugnado, o de impugnação do contrato subsequente ou relativo à execução das respectivas cláusulas, o de reconhecimento de uma situação jur+idica subjectiva, o de condenação à reparação de danos causados(art.47º nas suas diferentes alíneas CPA).
A cumulação de pedidos pode verificar-se em identidade de nível como numa relação de alternatividade ou de subsidaridade e pode verificar-se logo no momento da propositura da acção ou posteriormente a ela (arts.28º, 48ºe 61ºCPA). Pode ainda dizer respeito a pedidos de vários sujeitops processuais dando origem a situações de litisconsórcio e de coligação de partes.
Cumpre, agora, a distinção entre cumulações reais e aparentes de pedidos, que consiste em saber se cada um dos pedidos possui uma expressão económica própria (cumulação real) ou se têm uma única e mesma utilidade própria, se têm um mesmo bem em sentido económico (aparente), ou seja, a parte formula vários pedidos, mas não aufere benefícios distintos pela procedência de cada um desses pedidos. O CPA parece admitir a cumulação quando haja uma mesma utilidade económica, preferindo, por isso, a cumulação de pedidos aparente.
Inês Guisadas
Nº 16958
Ano: 4
Turma: A
Subturma: 9
Notícia:Processo de Lopes da Mota "sobe" ao Administrativo
"A acção de anulação da decisão do Conselho Superior do Ministério Público (CSMP) de aplicar ao procurador-geral adjunto Lopes da Mota a pena de 30 dias de suspensão da magistratura deu entrada no Supremo Tribunal Administrativo, na sexta feira passada.
José Luís Lopes da Mota, ex-presidente do Eurojust, organismo de cooperação judiciária europeia, foi acusado de ter exercido pressões junto dos magistrados que investigam o processo Freeport para que este fosse arquivado. A denúncia partiu do Sindicato dos Magistrados do Ministério Público (SMMP). O CSMP abriu um inquérito a 18 de Maio que foi mais tarde convertido em processo disciplinar cuja instrução ficou a cargo do inspector Vítor Santos Silva, que propôs a sua suspensão por 30 dias. A secção disciplinar do conselho e, mais tarde, o plenário, mantiveram o entendimento daquele inspector, decidindo pela suspensão do magistrado. Inconformado, Lopes da Mota decidiu recorrer para o Supremo Tribunal Administrativo. A acção para anular a decisão do Conselho deu entrada naquele tribunal na sexta feira passada. O CSMP e o magistrado serão depois notificados para produzir as suas alegações. Imediatamente após ser conhecida a deliberação dos membros do Conselho de suspender Lopes da Mota, este pediu a sua demissão da presidência do Eurojust e, consequentemente, Portugal perdeu a direcção daquele organismo europeu. Para o substituir como membro nacional, o procurador-geral da República, Pinto Monteiro, indicou o do procurador João da Silva Miguel."
in www.publico.pt
José Luís Lopes da Mota, ex-presidente do Eurojust, organismo de cooperação judiciária europeia, foi acusado de ter exercido pressões junto dos magistrados que investigam o processo Freeport para que este fosse arquivado. A denúncia partiu do Sindicato dos Magistrados do Ministério Público (SMMP). O CSMP abriu um inquérito a 18 de Maio que foi mais tarde convertido em processo disciplinar cuja instrução ficou a cargo do inspector Vítor Santos Silva, que propôs a sua suspensão por 30 dias. A secção disciplinar do conselho e, mais tarde, o plenário, mantiveram o entendimento daquele inspector, decidindo pela suspensão do magistrado. Inconformado, Lopes da Mota decidiu recorrer para o Supremo Tribunal Administrativo. A acção para anular a decisão do Conselho deu entrada naquele tribunal na sexta feira passada. O CSMP e o magistrado serão depois notificados para produzir as suas alegações. Imediatamente após ser conhecida a deliberação dos membros do Conselho de suspender Lopes da Mota, este pediu a sua demissão da presidência do Eurojust e, consequentemente, Portugal perdeu a direcção daquele organismo europeu. Para o substituir como membro nacional, o procurador-geral da República, Pinto Monteiro, indicou o do procurador João da Silva Miguel."
in www.publico.pt
segunda-feira, 24 de maio de 2010
A declaração de ilegalidade por omissão: breve comentário.
O art. 46.º/1 e n.º2, d) em conjugação com o art. 77.º CPTA permite a declaração de ilegalidade da não emanação de uma norma que devesse ter sido emitida ao abrigo de disposições de direito administrativo.
Assim é necessário que não tenha sido emitida norma e que essa emissão seja legalmente devida pela Administração, em termos a conferir, de acordo com a legislação administrativa aplicável ao caso em apreço.
O CPTA optou pelo enquadramento sistemático da declaração de ilegalidade por omissão na mesma secção da impugnação de normas por ilegalidade, tratando-se ambos os casos de uma acção administrativa especial cujo objecto são normas, seja pela ilegalidade da sua existência, seja pela ilegalidade da sua omissão.
As normas, para efeitos da acção contenciosa, devem ser interpretadas num sentido lato como todas as disposições de carácter geral e abstracto, que visem a produção de efeitos permanentes numa relação intersubjectiva, englobando-se nesta opção, para lá do paradigmático regulamento administrativo, os casos de planos, estatutos ou regimentos.
Assim, relativamente a todos estes casos é possível ao interessado intentar uma acção autónoma para que a Administração emita a norma em falta, quando ela for legalmente devida. Caso não seja não pode vir o poder judicial exigir que se pratique tal norma, dado que tal violaria o Princípio da separação de poderes por interposição do poder judicial no âmbito de mérito da Administração.
A consagração desta forma de acção vem assim concretizar de forma mais densa o princípio da tutela jurisdicional efectiva, consagrado no art. 268.º/4 CRP, assegurando que os direitos dos cidadãos são efectivamente concretizados através da emissão das necessárias normas administrativas.
A acção de declaração de ilegalidade por omissão foi inspirada na fiscalização da inconstitucionalidade por omissão, consagrada no art. 283.º CRP, uma vez que a própria figura e seus pressupostos se aproximam claramente do sucedâneo constitucional.
Em termos de regime legal rege o disposto no art. 77º CPTA. Nos termos do n.º 1 do mesmo artigo, esta acção contenciosa apenas se destina aos casos em que a norma, de acordo com as disposições de direito administrativo aplicáveis, seja necessária para dar exequibilidade a actos legislativos carentes de regulamentação.
Assim, para que a declaração de ilegalidade por omissão proceda é necessário que legalmente aquela norma fosse devida por ser necessária à produção de efeitos jurídicos de actos legislativos. O tribunal deve então verificar se estamos perante a omissão de um regulamento necessário à execução de determinadas leis que, apesar de se encontrarem em vigor, não produzem ainda qualquer efeito jurídico directo por faltar a sua regulamentação, tarefa da competência da Administração.
Alguma doutrina, nomeadamente o Professor Viera de Andrade, tem-se pronunciado pela possibilidade de aplicação da acção de declaração de ilegalidade por omissão a casos em que a própria Administração se vinculou à emissão de regulamentos, quer se trate de uma auto-vinculação da Administração em sentido próprio, quer porque tal vinculação resulta dos princípios jurídicos aplicáveis a um determinado caso concreto.
De iure condendo entendo que se trata de uma posição a aplaudir, mas tendo em conta o regime legal vigente e os pressupostos expressos de forma inequívoca no art. 77.º CPTA não me parece que a esses casos também se possa aplicar este tipo de acção.
Em termos de legitimidade activa, o art. 77.º/1 estabelece que ela apenas pertence a quem alegue um prejuízo que resulte directamente da omissão, sendo igualmente central o critério da lesividade de posições jurídicas activas. Assim, é necessário que se trate de um prejuízo directo e actual.
É igualmente aceite a legitimidade do Ministério Público e admite-se a acção popular pública por parte das pessoas e entidades a que se refere o art. 9.º/2 CPTA, relativamente aos interesses que defendem.
Quanto aos efeitos da declaração de ilegalidade por omissão, o tribunal dá conhecimento da situação à entidade competente para emitir a norma e estabelece um prazo, nunca inferior a seis meses, para que esta supra a omissão através da emissão da norma que assim dará exequibilidade ao correspondente acto legislativo, de acordo como o preceituado no art. 77.º/2 CPTA.
Quanto ao prazo a fixar pelo tribunal, este deve ser um prazo razoável, segundo o qual, de acordo com as regras de experiencia, seja possível à entidade administrativa emitir a norma e preparar-se para os efeitos daí advenientes. Pelo exposto não se entende porque razão o art. 72.º/2 estabelece um prazo mínimo de seis meses, quando existem casos em que a emissão da norma pode ser feita em período menor. De qualquer forma é este o enquadramento legal, pelo que o prazo de seis meses está sempre assegurado.
Discute-se ainda qual a natureza desta sentença: declarativa ou condenatória. Entendo que o tribunal, ao fixar um prazo para o cumprimento da sentença, está já a condenar a Administração na sua execução e não apenas a declarar a existência de uma ilegalidade por omissão, recomendando que se pratique o acto.
Marta Sofia Antunes, Turma A-1, n.º 16952
Supremo Tribunal Administrativo recusa pedido da Câmara do Fundão de declaração de nulidade de acto administrativo por vício do processo decisório
O Supremo Tribunal Administrativo (STA) rejeitou o pedido do município do Fundão para anular a criação do sistema multimunicipal de abastecimento de água e saneamento do Alto Zêzere e Côa.
Feito em Setembro de 2009, a solicitação surgiu nove anos após a criação da empresa Águas do Zêzere e Côa (AdZC), constituída para gerir a concessão da exploração e gestão, por um prazo de 30 anos, do sistema multimunicipal de abastecimento de água e de saneamento. Numa primeira fase, o sistema arrancou com dez municípios, tendo aderido mais seis em 2004. O município do Fundão invocou como argumento para sustentar a sua pretensão de declaração de nulidade do acto de constituição do sistema multimunicipal a existência de supostos «vícios» no procedimento decisório interno da Câmara da Covilhã, que aderiu parcialmente ao sistema nalgumas freguesias e na actividade de saneamento.
No entanto, o STA considera que aquela alegação não é sustentável. «Não cabe ao município do Fundão invocar, em defesa da sua pretensão, a existência de hipotéticos vícios que digam respeito ao processo decisório de quaisquer outros municípios», refere o Supremo, cujo despacho data de 5 de Fevereiro, mas só na semana passada foi divulgado pela AdZC. Por outro lado, foi também decidido que a autarquia «não podia agora, decorridos nove anos sobre a data da respectiva constituição, questionar a validade de um sistema multimunicipal a que aderiu e cujos contornos aceitou desde o momento inicial». A Câmara do Fundão ainda pode recorrer desta decisão para o Tribunal Constitucional.
Para o presidente do Fundão está em causa o aumento do preço da água para «valores incomportáveis». Manuel Frexes pretendia «voltar à estaca zero, para que a concessão fosse feita com justiça», recordando que, «nos termos do decreto-lei que criou a concessão, a Covilhã fazia parte, mas como nunca pediu a adesão à AdZC havia um vício de forma». Assim sendo, o autarca considera que o seu município foi «induzido em erro. Hoje pagamos a água muito cara, o sistema está completamente arruinado, com uma dívida acumulada de cerca de 200 milhões de euros e não é admissível que queiram o equilíbrio da empresa com o aumento das tarifas», protesta. «Hoje temos uma empresa desequilibrada e técnica e juridicamente falida, uma concessão que pratica os preços mais elevados do país. Se o Supremo nos tem dado razão, voltava tudo à estaca zero e o Estado teria de nos indemnizar. Era o Estado que tinha que equilibrar a concessão», assegura. «Mas sobre esta decisão não vamos fazer nada, vamos continuar a defender os nossos pontos de vista», remata.
«Não podemos aceitar que uma empresa arruíne os seus associados para salvar a sua situação»
Manuel Frexes defende que – mercê dos valores de água e saneamento «mais caros do país» e com a intenção da empresa aumentar as tarifas em 70 por cento –, «mais tarde ou mais cedo, esta factura vai cair em cima das pessoas, em nome de uma empresa de que eu não preciso para dar água de qualidade aos meus habitantes». E volta a sublinhar a importância do município vizinho para a dinâmica da AdZC: «A rentabilidade que a Covilhã dava ao sistema era de cerca de 25 por cento dos custos de exploração, o que faria com que as tarifas baixassem significativamente», garante. Pelas suas contas, a Covilhã representava 68 milhões de euros no sistema, sendo o maior município, com muitos clientes concentrados, «o que torna muito mais rentável a exploração da água», lembra. Perante isto, o autarca garante mesmo ter pedido a insolvência da empresa, caso que está no tribunal arbitral, entidade definida por contrato para resolver os litígios entre os associados da AdZC.
http://www.ointerior.pt/noticia.asp?idEdicao=539&id=26446&idSeccao=6444&Action=noticia
(11 de Março de 2010)
Feito em Setembro de 2009, a solicitação surgiu nove anos após a criação da empresa Águas do Zêzere e Côa (AdZC), constituída para gerir a concessão da exploração e gestão, por um prazo de 30 anos, do sistema multimunicipal de abastecimento de água e de saneamento. Numa primeira fase, o sistema arrancou com dez municípios, tendo aderido mais seis em 2004. O município do Fundão invocou como argumento para sustentar a sua pretensão de declaração de nulidade do acto de constituição do sistema multimunicipal a existência de supostos «vícios» no procedimento decisório interno da Câmara da Covilhã, que aderiu parcialmente ao sistema nalgumas freguesias e na actividade de saneamento.
No entanto, o STA considera que aquela alegação não é sustentável. «Não cabe ao município do Fundão invocar, em defesa da sua pretensão, a existência de hipotéticos vícios que digam respeito ao processo decisório de quaisquer outros municípios», refere o Supremo, cujo despacho data de 5 de Fevereiro, mas só na semana passada foi divulgado pela AdZC. Por outro lado, foi também decidido que a autarquia «não podia agora, decorridos nove anos sobre a data da respectiva constituição, questionar a validade de um sistema multimunicipal a que aderiu e cujos contornos aceitou desde o momento inicial». A Câmara do Fundão ainda pode recorrer desta decisão para o Tribunal Constitucional.
Para o presidente do Fundão está em causa o aumento do preço da água para «valores incomportáveis». Manuel Frexes pretendia «voltar à estaca zero, para que a concessão fosse feita com justiça», recordando que, «nos termos do decreto-lei que criou a concessão, a Covilhã fazia parte, mas como nunca pediu a adesão à AdZC havia um vício de forma». Assim sendo, o autarca considera que o seu município foi «induzido em erro. Hoje pagamos a água muito cara, o sistema está completamente arruinado, com uma dívida acumulada de cerca de 200 milhões de euros e não é admissível que queiram o equilíbrio da empresa com o aumento das tarifas», protesta. «Hoje temos uma empresa desequilibrada e técnica e juridicamente falida, uma concessão que pratica os preços mais elevados do país. Se o Supremo nos tem dado razão, voltava tudo à estaca zero e o Estado teria de nos indemnizar. Era o Estado que tinha que equilibrar a concessão», assegura. «Mas sobre esta decisão não vamos fazer nada, vamos continuar a defender os nossos pontos de vista», remata.
«Não podemos aceitar que uma empresa arruíne os seus associados para salvar a sua situação»
Manuel Frexes defende que – mercê dos valores de água e saneamento «mais caros do país» e com a intenção da empresa aumentar as tarifas em 70 por cento –, «mais tarde ou mais cedo, esta factura vai cair em cima das pessoas, em nome de uma empresa de que eu não preciso para dar água de qualidade aos meus habitantes». E volta a sublinhar a importância do município vizinho para a dinâmica da AdZC: «A rentabilidade que a Covilhã dava ao sistema era de cerca de 25 por cento dos custos de exploração, o que faria com que as tarifas baixassem significativamente», garante. Pelas suas contas, a Covilhã representava 68 milhões de euros no sistema, sendo o maior município, com muitos clientes concentrados, «o que torna muito mais rentável a exploração da água», lembra. Perante isto, o autarca garante mesmo ter pedido a insolvência da empresa, caso que está no tribunal arbitral, entidade definida por contrato para resolver os litígios entre os associados da AdZC.
http://www.ointerior.pt/noticia.asp?idEdicao=539&id=26446&idSeccao=6444&Action=noticia
(11 de Março de 2010)
Lopes da Mota recorre para Supremo Tribunal Administrativo- Acção especial de anulação
O advogado de Lopes da Mota explicou que este recurso feito para o Supremo Tribunal Administrativo é uma «acção especial de anulação» ao castigo que lhe foi imposto.
Lopes da Mota quer ver anulado o castigo que levou à suspensão das suas funções como procurador do Ministério Público daí ter recorrido para o Supremo Tribunal Administrativo, onde o recurso já deu entrada.
Ouvido pela TSF, o advogado do ex-presidente do Eurojust explicou que se «trata de uma acção especial de anulação» da proibição aplicada pelo Conselho Superior do Ministério Público aplicada a Lopes da Mota.
Magalhães e Silva indicou ainda que esta acção «não suspende» este processo, mas confirmou que «na prática, pode, e espero que assim seja, anular a proibição».
Lopes da Mota demitiu-se na sequência das alegadas pressões que terá exercido junto dos procuradores do Ministério Público que tinham em mãos o processo Freeport.
http://tsf.sapo.pt/PaginaInicial/Portugal/Interior.aspx?content_id=1577292
( 14h33m, 24 de Maio de 2010)
Lopes da Mota quer ver anulado o castigo que levou à suspensão das suas funções como procurador do Ministério Público daí ter recorrido para o Supremo Tribunal Administrativo, onde o recurso já deu entrada.
Ouvido pela TSF, o advogado do ex-presidente do Eurojust explicou que se «trata de uma acção especial de anulação» da proibição aplicada pelo Conselho Superior do Ministério Público aplicada a Lopes da Mota.
Magalhães e Silva indicou ainda que esta acção «não suspende» este processo, mas confirmou que «na prática, pode, e espero que assim seja, anular a proibição».
Lopes da Mota demitiu-se na sequência das alegadas pressões que terá exercido junto dos procuradores do Ministério Público que tinham em mãos o processo Freeport.
http://tsf.sapo.pt/PaginaInicial/Portugal/Interior.aspx?content_id=1577292
( 14h33m, 24 de Maio de 2010)
A acção especial de impugnação de normas.
A acção especial de impugnação de normas foi expressamente consagrada nos arts 46.º/1 e 2, c) em conjugação com o art. 72.º CPTA, tratando-se de casos em que uma norma administrativa está viciada de ilegalidade e portanto é susceptível de lesar os direitos e interesses dos seus destinatários.
Por essa razão e porque o art. 2.º CPTA, em conjugação com o art. 268.º/5 CRP, consagrou o Princípio da tutela jurisdicional efectiva, segundo o qual os interesses dos sujeitos afectados por uma conduta da Administração devem ser tutelados de forma o mais abrangente possível, deve permitir-se a utilização de meios contenciosos por quem alegue a lesão por uma norma administrativa ou susceptibilidade de essa lesão acontecer.
Assim o princípio da tutela jurisdicional efectiva veio reforçar não só o controlo da legalidade da actuação administrativa, mas também veio reforçar a tutela dos particulares, permitindo que estes impugnem normas, desde que estas sejam susceptíveis de os prejudicar e desde que se preencham os pressupostos de aplicação deste tipo de acção, consagrados no art. 73.º CPTA.
Apesar da impugnação de normas (em especial de regulamentos administrativos) ter já uma longa história no âmbito do contencioso administrativo português, tanto em termos legislativos como jurisprudenciais, a verdade é que inicialmente se colocavam alguns problemas relativos à susceptibilidade da impugnação de regulamentos.
A primeira questão relacionava-se com o facto dos regulamentos administrativos (e restantes normas) terem um carácter geral e abstracto, sendo indeterminados e indetermináveis quanto aos sujeitos e situações jurídicas a que se aplicariam, pelo que, geralmente, não produziriam lesões directas nas esferas dos particulares, sendo a lesão resultante não directamente da norma mas sim do acto administrativo que lhe desse praticabilidade e cujos efeitos se repercutiriam de forma imediata nas esferas jurídicas dos destinatários. Quanto à lesão pelo acto administrativo seria então aplicável a acção especial de impugnação de actos e não a acção de impugnação de normas.
No entanto, com a reforma do contencioso administrativo e com a consagração de uma tutela efectiva, estes problemas deixaram de ser relevantes, uma vez que o que se pretende é a efectiva protecção dos destinatários das normas, pelo que se estas os lesarem poderão ser impugnadas, independentemente da existência de um acto de aplicação da norma e da existência, em caso afirmativo, da sua cumulativa impugnação.
O segundo problema relacionava-se com a ideia tradicional da insusceptibilidade de impugnação de regulamentos governamentais, devido a um princípio de respeito e protecção da autoridade normativa do Governo, uma vez que esta poderia ter na sua génese determinadas orientações políticas, mesmo que secundárias, e em relação a estas deveria existir protecção da vontade do poder legislativo do Executivo, sob pena de violação do princípio da separação de poderes.
Estes problemas foram igualmente resolvidos através da separação formal entre actos legislativos e actos regulamentares do Governo, sendo os últimos sindicáveis pelos tribunais administrativos.
Assim se obstou a todos os problemas relacionados com a insusceptibilidade de impugnação contenciosa de normas emitidas pela Administração, o que se traduziu na consagração da acção especial para estes casos.
Coloca-se, no entanto, a questão relativa ao regime da impugnação, que, igualmente, conheceu uma evolução ao longo da história do contencioso administrativo português. Foram já admitidos três regimes distintos: A impugnabilidade indirecta e a impugnabilidade directa (dentro desta pode-se ainda distinguir a impugnação imediata da condicionada).
Quanto à impugnabilidade indirecta, ela constitui um caso em que a norma administrativa não pode ser impugnada contenciosamente pelo simples facto de poder ser lesiva para os seus destinatários. Neste caso é necessário que se impune directamente o próprio acto de aplicação da norma, uma vez que, segundo o entendimento acima descrito, era o acto administrativo o causador de lesão da esfera dos seus destinatários e não a norma administrativa cuja lesão nunca seria directa. Ora, como vimos este entendimento foi abandonado, tendo sido consagrada a possibilidade de impugnação directa, isto é, da própria norma administrativa.
Nestes casos assegura-se uma tutela efectiva máxima dos direitos e interesses dos cidadãos, o que se enquadra no regime constitucional que surgiu em 1997, uma vez que, de acordo com o art. 268.º/5 CRP os cidadãos têm direito a impugnar as normas administrativas com eficácia externa lesivas dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos.
Relativamente à impugnação directa imediata, esta ocorre quando apenas seja exigido, para que seja admitida a acção, que o destinatário da norma tenha sofrido uma lesão (ou mera susceptibilidade de a sofrer) na sua esfera jurídica, lesão essa que possa ser imputada à norma que se impugna.
No entanto, a solução consagrada no direito português foi outra, tratando-se de um regime de impugnação directa condicionada.
Trata-se de um caso de impugnação directa porque é possível impugnar a própria norma considerada ilegal, regime em harmonia com o referido art. 268.º/5 CRP. No entanto, essa impugnação é condicionada a certos pressupostos consagrados no art. 73.º CPTA.
Para que se possa entender o regime legal é necessário diferenciar os casos em que a impugnação se reconduz a um pedido de declaração pelo tribunal de ilegalidade com força obrigatória geral da norma dos casos em que apenas se pretende a desaplicação da norma ao caso concreto.
Nos casos em que se pretende a declaração com força obrigatória geral, esta só pode ser requerida pelos cidadãos lesados nos casos em que tenha existido recusa de aplicação da norma, pelo tribunal, em três casos concretos e desde que essa recusa se tenha baseado na ilegalidade da norma: art. 73.º/1 CPTA. É de referir que o conhecimento pelo Ministério Público destes casos o incumbe no dever de pedir contenciosamente a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral: art. 73.º/4 CPTA.
Esta necessidade de recusa de aplicação em três casos concretos só não é necessária quando a acção contenciosa seja interposta pelo Ministério Público, nos termos do n.º 3 do mesmo artigo, quer por conhecimento oficioso, quer por requerimento das entidades a que se refere o art. 9.º/2, se estas se puderem constituir como assistentes no respectivo processo.
Assim, relativamente à declaração com força obrigatória geral é necessário o preenchimento de pressupostos bastante rígidos, o que se compreende dado que se trata de um caso de eliminação da ordem jurídica de uma norma administrativa, o que terá reflexos para todos os cidadãos e não apenas para os interessados na acção contenciosa. Isto em nada afecta a tutela efectiva dos direitos dos particulares, uma vez que, para o caso concreto, poderão sempre suscitar a questão da ilegalidade da norma.
Efectivamente, de acordo com o art. 73.º/2, o lesado pela norma administrativa pode impugná-la, pedindo a declaração de ilegalidade circunscrita ao caso concreto, isto é, essa declaração apenas produzirá efeitos para aquele caso e em relação àquele lesado. É de salientar que tal só será possível no caso de se tratar de uma norma auto-exequível isto é, a norma produz por si só os efeitos jurídicos visados, sem dependência de uma acto administrativo ou jurisdicional que a aplique. Tal entendimento, expressamente consagrado no CPTA, harmoniza-se com o que foi dito relativamente à possibilidade de impugnação directa de normas, dado que sendo o critério relevante o da lesividade, a impugnação só fará sentido quando a norma seja susceptível por si só de prejudicar os sujeitos, numa palavra, quando a norma seja auto-exequível.
Caso os efeitos da norma estejam dependentes de um acto administrativo ou jurisdicional, então será este que deverá ser impugnado e não a própria norma, que deixará, indirectamente, de produzir quaisquer efeitos no caso concreto, uma vez que deixa de existir o acto que lhe concedeu eficácia.
Desta forma, o CPTA assegura uma protecção efectiva e total dos destinatários de normas administrativas ilegais no caso concreto, cumprindo o preceituado no art. 268.º/5 CRP. No entanto, quanto à declaração de normas com força obrigatória geral estabelece pressupostos objectivos mais rígidos, entendendo que verdadeiramente já não se trata, neste caso, da protecção de interesses pessoais (que estão sempre assegurados pela declaração de ilegalidade circunscrita ao caso concreto) mas sim a tutela do interesse público na legalidade da actuação administrativa.
Por essa razão e porque o art. 2.º CPTA, em conjugação com o art. 268.º/5 CRP, consagrou o Princípio da tutela jurisdicional efectiva, segundo o qual os interesses dos sujeitos afectados por uma conduta da Administração devem ser tutelados de forma o mais abrangente possível, deve permitir-se a utilização de meios contenciosos por quem alegue a lesão por uma norma administrativa ou susceptibilidade de essa lesão acontecer.
Assim o princípio da tutela jurisdicional efectiva veio reforçar não só o controlo da legalidade da actuação administrativa, mas também veio reforçar a tutela dos particulares, permitindo que estes impugnem normas, desde que estas sejam susceptíveis de os prejudicar e desde que se preencham os pressupostos de aplicação deste tipo de acção, consagrados no art. 73.º CPTA.
Apesar da impugnação de normas (em especial de regulamentos administrativos) ter já uma longa história no âmbito do contencioso administrativo português, tanto em termos legislativos como jurisprudenciais, a verdade é que inicialmente se colocavam alguns problemas relativos à susceptibilidade da impugnação de regulamentos.
A primeira questão relacionava-se com o facto dos regulamentos administrativos (e restantes normas) terem um carácter geral e abstracto, sendo indeterminados e indetermináveis quanto aos sujeitos e situações jurídicas a que se aplicariam, pelo que, geralmente, não produziriam lesões directas nas esferas dos particulares, sendo a lesão resultante não directamente da norma mas sim do acto administrativo que lhe desse praticabilidade e cujos efeitos se repercutiriam de forma imediata nas esferas jurídicas dos destinatários. Quanto à lesão pelo acto administrativo seria então aplicável a acção especial de impugnação de actos e não a acção de impugnação de normas.
No entanto, com a reforma do contencioso administrativo e com a consagração de uma tutela efectiva, estes problemas deixaram de ser relevantes, uma vez que o que se pretende é a efectiva protecção dos destinatários das normas, pelo que se estas os lesarem poderão ser impugnadas, independentemente da existência de um acto de aplicação da norma e da existência, em caso afirmativo, da sua cumulativa impugnação.
O segundo problema relacionava-se com a ideia tradicional da insusceptibilidade de impugnação de regulamentos governamentais, devido a um princípio de respeito e protecção da autoridade normativa do Governo, uma vez que esta poderia ter na sua génese determinadas orientações políticas, mesmo que secundárias, e em relação a estas deveria existir protecção da vontade do poder legislativo do Executivo, sob pena de violação do princípio da separação de poderes.
Estes problemas foram igualmente resolvidos através da separação formal entre actos legislativos e actos regulamentares do Governo, sendo os últimos sindicáveis pelos tribunais administrativos.
Assim se obstou a todos os problemas relacionados com a insusceptibilidade de impugnação contenciosa de normas emitidas pela Administração, o que se traduziu na consagração da acção especial para estes casos.
Coloca-se, no entanto, a questão relativa ao regime da impugnação, que, igualmente, conheceu uma evolução ao longo da história do contencioso administrativo português. Foram já admitidos três regimes distintos: A impugnabilidade indirecta e a impugnabilidade directa (dentro desta pode-se ainda distinguir a impugnação imediata da condicionada).
Quanto à impugnabilidade indirecta, ela constitui um caso em que a norma administrativa não pode ser impugnada contenciosamente pelo simples facto de poder ser lesiva para os seus destinatários. Neste caso é necessário que se impune directamente o próprio acto de aplicação da norma, uma vez que, segundo o entendimento acima descrito, era o acto administrativo o causador de lesão da esfera dos seus destinatários e não a norma administrativa cuja lesão nunca seria directa. Ora, como vimos este entendimento foi abandonado, tendo sido consagrada a possibilidade de impugnação directa, isto é, da própria norma administrativa.
Nestes casos assegura-se uma tutela efectiva máxima dos direitos e interesses dos cidadãos, o que se enquadra no regime constitucional que surgiu em 1997, uma vez que, de acordo com o art. 268.º/5 CRP os cidadãos têm direito a impugnar as normas administrativas com eficácia externa lesivas dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos.
Relativamente à impugnação directa imediata, esta ocorre quando apenas seja exigido, para que seja admitida a acção, que o destinatário da norma tenha sofrido uma lesão (ou mera susceptibilidade de a sofrer) na sua esfera jurídica, lesão essa que possa ser imputada à norma que se impugna.
No entanto, a solução consagrada no direito português foi outra, tratando-se de um regime de impugnação directa condicionada.
Trata-se de um caso de impugnação directa porque é possível impugnar a própria norma considerada ilegal, regime em harmonia com o referido art. 268.º/5 CRP. No entanto, essa impugnação é condicionada a certos pressupostos consagrados no art. 73.º CPTA.
Para que se possa entender o regime legal é necessário diferenciar os casos em que a impugnação se reconduz a um pedido de declaração pelo tribunal de ilegalidade com força obrigatória geral da norma dos casos em que apenas se pretende a desaplicação da norma ao caso concreto.
Nos casos em que se pretende a declaração com força obrigatória geral, esta só pode ser requerida pelos cidadãos lesados nos casos em que tenha existido recusa de aplicação da norma, pelo tribunal, em três casos concretos e desde que essa recusa se tenha baseado na ilegalidade da norma: art. 73.º/1 CPTA. É de referir que o conhecimento pelo Ministério Público destes casos o incumbe no dever de pedir contenciosamente a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral: art. 73.º/4 CPTA.
Esta necessidade de recusa de aplicação em três casos concretos só não é necessária quando a acção contenciosa seja interposta pelo Ministério Público, nos termos do n.º 3 do mesmo artigo, quer por conhecimento oficioso, quer por requerimento das entidades a que se refere o art. 9.º/2, se estas se puderem constituir como assistentes no respectivo processo.
Assim, relativamente à declaração com força obrigatória geral é necessário o preenchimento de pressupostos bastante rígidos, o que se compreende dado que se trata de um caso de eliminação da ordem jurídica de uma norma administrativa, o que terá reflexos para todos os cidadãos e não apenas para os interessados na acção contenciosa. Isto em nada afecta a tutela efectiva dos direitos dos particulares, uma vez que, para o caso concreto, poderão sempre suscitar a questão da ilegalidade da norma.
Efectivamente, de acordo com o art. 73.º/2, o lesado pela norma administrativa pode impugná-la, pedindo a declaração de ilegalidade circunscrita ao caso concreto, isto é, essa declaração apenas produzirá efeitos para aquele caso e em relação àquele lesado. É de salientar que tal só será possível no caso de se tratar de uma norma auto-exequível isto é, a norma produz por si só os efeitos jurídicos visados, sem dependência de uma acto administrativo ou jurisdicional que a aplique. Tal entendimento, expressamente consagrado no CPTA, harmoniza-se com o que foi dito relativamente à possibilidade de impugnação directa de normas, dado que sendo o critério relevante o da lesividade, a impugnação só fará sentido quando a norma seja susceptível por si só de prejudicar os sujeitos, numa palavra, quando a norma seja auto-exequível.
Caso os efeitos da norma estejam dependentes de um acto administrativo ou jurisdicional, então será este que deverá ser impugnado e não a própria norma, que deixará, indirectamente, de produzir quaisquer efeitos no caso concreto, uma vez que deixa de existir o acto que lhe concedeu eficácia.
Desta forma, o CPTA assegura uma protecção efectiva e total dos destinatários de normas administrativas ilegais no caso concreto, cumprindo o preceituado no art. 268.º/5 CRP. No entanto, quanto à declaração de normas com força obrigatória geral estabelece pressupostos objectivos mais rígidos, entendendo que verdadeiramente já não se trata, neste caso, da protecção de interesses pessoais (que estão sempre assegurados pela declaração de ilegalidade circunscrita ao caso concreto) mas sim a tutela do interesse público na legalidade da actuação administrativa.
Marta Sofia Antunes, Turma A-1, n.º 16952.
Meios de reacção do particular lesado por acto administrativo de um subalterno
Dispõe o artigo 268º, nº4 da Constituição da República Portuguesa que “ é garantido aos administrados tutela jurisdicional efectiva dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos, incluindo, nomeadamente, o reconhecimento desses direitos ou interesses, a impugnação de quaisquer actos administrativos que os lesem, independentemente da sua forma, a determinação da prática de actos administrativos legalmente devidos e a adopção de medidas cautelares adequadas. ”
Entende o Senhor Professor Doutor Vasco Pereira da Silva que este artigo consagra os princípios da plenitude da tutela dos direitos dos particulares e o princípio da efectividade da tutela. Deste artigo resulta a inconstitucionalidade da exigência como pressuposto processual e condição necessária de acesso aos tribunais do prévio recurso hierárquico necessário, na medida em que equivaleria a uma negação do direito fundamental de recurso contencioso e reduziria significativamente o prazo de impugnação dos actos administrativos em razão do efeito preclusivo da impugnabilidade da decisão administrativa por não interposição de recurso hierárquico no prazo de 30 dias (art.168º, nº2 do CPA). O Senhor Professor invoca ainda os princípios constitucionais da separação entre a Administração e a Justiça (art.114º, 205º e ss. e 266º e ss., CRP) e o princípio constitucional da desconcentração administrativa (art.267º, nº2 da CRP) para alegar a inconstitucionalidade do recurso hierárquico necessário na medida em que as garantias administrativas têm de ser facultativas, não podendo a sua não utilização precludir o direito de acesso ao tribunal e, em virtude do último principio referido resultar a imediata recorribilidade dos actos dos subalternos sempre que estes sejam lesivos.
Este entendimento veio a ser consagrado expressa e inequivocamente pelo legislador aquando da Reforma do CPTA ao prever no seu art. 51º, nº1, a impugnabilidade dos actos administrativos em razão da eficácia externa e da lesão dos direitos dos particulares, solução essa que até aí não era sufragada pela jurisprudência nem pela maioria da Doutrina.
Não obstante a “desnecessidade” do recurso hierárquico para impugnação contenciosa do acto administrativo, este continua a ser útil na medida em que o particular pode solicitar previamente a apreciação da questão por parte da Administração, sem que seja precludido o seu direito de impugnação contenciosa por decurso do prazo na medida em que, sendo o recurso hierárquico uma garantia administrativa, nos termos do art.59º, nº 4 do CPTA, a utilização de garantias financeiras suspende o prazo de impugnação contenciosa, que “só retomará o seu curso com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do respectivo prazo legal”. Sendo assim, o recurso hierárquico consiste numa oportunidade de reapreciação do acto do subalterno, que permite a satisfação mais célere das pretensões dos particulares, funcionando como um “instrumento de protecção subjectiva e de tutela objectiva da legalidade e do interesse público, adquirindo função preventiva de litígios contenciosos”, nas palavras do Senhor Professor Doutor Vasco Pereira da Silva.
Em suma são três as possíveis reacções do particular lesado por acto administrativo de um subalterno:
1. Interposição de recurso hierárquico que suspende o prazo de impugnação contenciosa e a execução do acto administrativo e só depois, consoante a decisão de impugnação administrativa, intentar acção de impugnação contenciosa;
2. Interposição exclusiva de acção administrativa especial, com ou sem pedido cautelar de suspensão da eficácia do acto administrativo lesivo, não interpondo recurso hierárquico;
3. Impugnação hierárquica da decisão administrativa, podendo imediatamente interpor acção de impugnação contenciosa, não esperando pela decisão de recurso hierárquica.
Atendendo ao exposto supra, face à possível prevenção de litígios contenciosos, havendo reapreciação por parte da Administração do acto administrativo lesivo do subalterno, sem que precluda o direito de impugnação contenciosa do acto administrativo por decurso do prazo, entendemos que a melhor solução para o particular lesado seria a primeira referida.
Entende o Senhor Professor Doutor Vasco Pereira da Silva que este artigo consagra os princípios da plenitude da tutela dos direitos dos particulares e o princípio da efectividade da tutela. Deste artigo resulta a inconstitucionalidade da exigência como pressuposto processual e condição necessária de acesso aos tribunais do prévio recurso hierárquico necessário, na medida em que equivaleria a uma negação do direito fundamental de recurso contencioso e reduziria significativamente o prazo de impugnação dos actos administrativos em razão do efeito preclusivo da impugnabilidade da decisão administrativa por não interposição de recurso hierárquico no prazo de 30 dias (art.168º, nº2 do CPA). O Senhor Professor invoca ainda os princípios constitucionais da separação entre a Administração e a Justiça (art.114º, 205º e ss. e 266º e ss., CRP) e o princípio constitucional da desconcentração administrativa (art.267º, nº2 da CRP) para alegar a inconstitucionalidade do recurso hierárquico necessário na medida em que as garantias administrativas têm de ser facultativas, não podendo a sua não utilização precludir o direito de acesso ao tribunal e, em virtude do último principio referido resultar a imediata recorribilidade dos actos dos subalternos sempre que estes sejam lesivos.
Este entendimento veio a ser consagrado expressa e inequivocamente pelo legislador aquando da Reforma do CPTA ao prever no seu art. 51º, nº1, a impugnabilidade dos actos administrativos em razão da eficácia externa e da lesão dos direitos dos particulares, solução essa que até aí não era sufragada pela jurisprudência nem pela maioria da Doutrina.
Não obstante a “desnecessidade” do recurso hierárquico para impugnação contenciosa do acto administrativo, este continua a ser útil na medida em que o particular pode solicitar previamente a apreciação da questão por parte da Administração, sem que seja precludido o seu direito de impugnação contenciosa por decurso do prazo na medida em que, sendo o recurso hierárquico uma garantia administrativa, nos termos do art.59º, nº 4 do CPTA, a utilização de garantias financeiras suspende o prazo de impugnação contenciosa, que “só retomará o seu curso com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do respectivo prazo legal”. Sendo assim, o recurso hierárquico consiste numa oportunidade de reapreciação do acto do subalterno, que permite a satisfação mais célere das pretensões dos particulares, funcionando como um “instrumento de protecção subjectiva e de tutela objectiva da legalidade e do interesse público, adquirindo função preventiva de litígios contenciosos”, nas palavras do Senhor Professor Doutor Vasco Pereira da Silva.
Em suma são três as possíveis reacções do particular lesado por acto administrativo de um subalterno:
1. Interposição de recurso hierárquico que suspende o prazo de impugnação contenciosa e a execução do acto administrativo e só depois, consoante a decisão de impugnação administrativa, intentar acção de impugnação contenciosa;
2. Interposição exclusiva de acção administrativa especial, com ou sem pedido cautelar de suspensão da eficácia do acto administrativo lesivo, não interpondo recurso hierárquico;
3. Impugnação hierárquica da decisão administrativa, podendo imediatamente interpor acção de impugnação contenciosa, não esperando pela decisão de recurso hierárquica.
Atendendo ao exposto supra, face à possível prevenção de litígios contenciosos, havendo reapreciação por parte da Administração do acto administrativo lesivo do subalterno, sem que precluda o direito de impugnação contenciosa do acto administrativo por decurso do prazo, entendemos que a melhor solução para o particular lesado seria a primeira referida.
CONTENCIOSO ADMISTRATIVO COMO UM PROCESSO DE PARTES
Actualmente, o artigo 6 CPTA configura especificamente o contencioso administrativo como um processo de partes. Estabelece o principal princípio que o caracteriza, tal como no processo civil: o principio do contraditório, especialmente o seu subprincípio da igualdade de armas (“igualdade efectiva (no) exercício de faculdades e uso de meios de defesa”).
A configuração final do contencioso administrativo como processo entre parte dá-se na segunda parte do mesmo artigo possibilitando que mesmo a administração seja sancionada por litigância de má fé. A lei, finalmente, “vira nova página” na evolução do contencioso administrativo.
Porém, a verdade é que já a Constituição configurava a Justiça Administrativa de um modo jurisdicionalizado (artigo 209 nº1 al.b) e sempre na perspectiva da tutela das situações jurídicas dos particulares (artigo 268 nº4), continuando em todo o caso, e malgrado, a referir-se aos particulares como administrados. O que de mais importante resulta da CRP é a salvaguarda dos direitos e interesses dos particulares no núcleo do processo administrativo, “a sua razão de existência”, isto porque nem sempre assim o foi.
O contencioso administrativo era considerado processo sem partes, pois tinha como razão de ser, não a protecção de situações jurídicas dos particulares, mas sim a reposição da legalidade eventualmente violada. Era um processo de tipo objectivo, pois não existia uma distinção de objectivos entre administrado e administração, nem ao primeiro cabia defender os seus interesses subjectivos nem à administração cabia argumentar para que se mantivesse a sua tomada de posição. Havia um elo de ligação entre particulares e administração que os unia numa única parte e que consistia no interesse público (e, por isso, de todos) do respeito pela legalidade: se esta foi violada terá de ser reposta, se foi respeitada terá de ser mantida. É claro que se uma decisão da Administração que prejudicasse o particular fosse procedentemente impugnada daí resultaria uma protecção/benefício para o último, e este objectivo era o realmente visado pelo mesmo. Porém, dogmaticamente, tal era apenas uma consequência da reposição da legalidade, uma protecção indirecta.
Considera-se por isso que não servia o processo como um expediente para que a lei efectivamente pudesse defender os interesses do particular, mas sim para que o particular pudesse defender os interesses da lei, parecendo-me que tal raciocínio é a expressão máxima do positivismo jurídico aplicado ao Direito Administrativo. Podemos então dizer que no sistema anterior só existia uma parte do processo - o acto administrativo - cabendo ao tribunal, administração e administrado “interrogar” o acto. A ideia sugestiva que me advém para perceber este sistema é a de um processo de modelo inquisitório em que o objecto da inquisição é o próprio acto administrativo.
Veja-se o entendimento do Professor Vasco Pereira da Silva quando se refere: ”a uma concepção actocêntrica do Direito Administrativo que se preocupava unicamente com os privilégios autoritários, com as manifestações de poder da Administração, ao mesmo tempo que negava a titularidade de direitos subjectivos aos privados no relacionamento com as autoridades administrativas, para, depois, lhes negar também a qualidade de partes no contencioso ”.
Paulo Alexandre Lopes
Subturma 1
nº 16813
A configuração final do contencioso administrativo como processo entre parte dá-se na segunda parte do mesmo artigo possibilitando que mesmo a administração seja sancionada por litigância de má fé. A lei, finalmente, “vira nova página” na evolução do contencioso administrativo.
Porém, a verdade é que já a Constituição configurava a Justiça Administrativa de um modo jurisdicionalizado (artigo 209 nº1 al.b) e sempre na perspectiva da tutela das situações jurídicas dos particulares (artigo 268 nº4), continuando em todo o caso, e malgrado, a referir-se aos particulares como administrados. O que de mais importante resulta da CRP é a salvaguarda dos direitos e interesses dos particulares no núcleo do processo administrativo, “a sua razão de existência”, isto porque nem sempre assim o foi.
O contencioso administrativo era considerado processo sem partes, pois tinha como razão de ser, não a protecção de situações jurídicas dos particulares, mas sim a reposição da legalidade eventualmente violada. Era um processo de tipo objectivo, pois não existia uma distinção de objectivos entre administrado e administração, nem ao primeiro cabia defender os seus interesses subjectivos nem à administração cabia argumentar para que se mantivesse a sua tomada de posição. Havia um elo de ligação entre particulares e administração que os unia numa única parte e que consistia no interesse público (e, por isso, de todos) do respeito pela legalidade: se esta foi violada terá de ser reposta, se foi respeitada terá de ser mantida. É claro que se uma decisão da Administração que prejudicasse o particular fosse procedentemente impugnada daí resultaria uma protecção/benefício para o último, e este objectivo era o realmente visado pelo mesmo. Porém, dogmaticamente, tal era apenas uma consequência da reposição da legalidade, uma protecção indirecta.
Considera-se por isso que não servia o processo como um expediente para que a lei efectivamente pudesse defender os interesses do particular, mas sim para que o particular pudesse defender os interesses da lei, parecendo-me que tal raciocínio é a expressão máxima do positivismo jurídico aplicado ao Direito Administrativo. Podemos então dizer que no sistema anterior só existia uma parte do processo - o acto administrativo - cabendo ao tribunal, administração e administrado “interrogar” o acto. A ideia sugestiva que me advém para perceber este sistema é a de um processo de modelo inquisitório em que o objecto da inquisição é o próprio acto administrativo.
Veja-se o entendimento do Professor Vasco Pereira da Silva quando se refere: ”a uma concepção actocêntrica do Direito Administrativo que se preocupava unicamente com os privilégios autoritários, com as manifestações de poder da Administração, ao mesmo tempo que negava a titularidade de direitos subjectivos aos privados no relacionamento com as autoridades administrativas, para, depois, lhes negar também a qualidade de partes no contencioso ”.
Paulo Alexandre Lopes
Subturma 1
nº 16813
RESPONSABILIDADE CIVIL EXTRACONTRATUAL POR FACTO ILÍCITO DE PESSOA COLECTIVA PÚBLICA
I)- Situando-se a questão a decidir no âmbito da responsabilidade civil extracontratual por facto ilícito de pessoa colectiva pública ( Lei n.º 172/99, de 21 de Setembro), a mesma está dependente da verificação cumulativa dos pressupostos atinentes com a ilicitude, a culpa, o dano e nexo de causalidade.II)- É que a responsabilidade civil extracontratual do Estado e pessoas colectivas por factos ilícitos praticados pelos seus órgãos ou agentes assenta nos pressupostos da idêntica responsabilidade prevista na lei civil, que são o facto, a ilicitude, a imputação do facto ao lesante, o prejuízo ou dano, e o nexo de causalidade entre este e o facto.III)- Havendo o Acórdão recorrido confrontado o pedido e a natureza dos danos provocados pelo facto ilícito (deliberação anulada) e concluído não ser possível estabelecer um nexo causal adequado entre ambos, porque a Autora não conseguiu provar que, no caso dos autos, a Ré estava obrigada a adjudicar-lhe o fornecimento em causa, nenhuma censura merece ao decidir pela insuficiência da causa de pedir.IV)- O regime do nexo de causalidade está estabelecido pelo art.º 563º do Código Civil segundo o qual a obrigação de indemnização só existe em relação a danos que o lesado provavelmente não teria sofrido se não fosse a lesão, consagrando assim a formulação negativa da causalidade adequada correspondente aos ensinamentos de ENNECERUS- LEHMAN.V)- Em sintonia com esse princípio, a condição deixará de ser causa do dano, sempre que segundo a sua natureza geral, era de todo indiferente para a produção do dano e só se tornou condição dele, em virtude de outras circunstâncias extraordinárias, sendo portanto inadequada para esse dano.VI)- Por esse prisma, a recorrente, concorrente, com outras empresas ou consórcios, a um concurso de fornecimento de equipamento mecânico, que não lhe foi adjudicado, e cuja deliberação veio a ser contenciosamente anulada, por violação dos princípios da transparência e imparcialidade que deve nortear o critério da adjudicação, uma vez que não alegou factos demonstrativos de que o concorrente a quem foi adjudicado o fornecimento, bem como o que ficou posicionado em 2º lugar, não se apresentaram ao concurso em condições de poderem vir a ser adjudicado o contrato, ou seja que só ela, Recorrente, reunia os requisitos legais da adjudicação, não logrou estabelecer o exigível nexo de causalidade.VII)- Sendo as deficiências da petição de oposição susceptíveis de sanação, o juiz deverá convidar as partes a supri-las, como resulta do preceituado no nº 2 do artº 508º do C.P.C., subsidiariamente aplicável, com as necessárias adaptações, ao processo de judicial tributário “ex vi do artº 1º do CPTA. VIII)- O convite para a regularização da petição previsto no artº 508 nº 2, deve ser objecto de interpretação extensiva, em ordem a, sempre que possível, assegurar o acesso ao direito e à tutela jurisdicional efectiva, designadamente, quando os articulados enfermem de irregularidade, designadamente quando careçam de algum dos requisitos legais.IX)- À luz dos enunciados princípios, porque é requisito da petição inicial a exposição dos factos e das razões de direito que servem de fundamento à acção (cfr. artº 467º nº 1 al. c) do CPC conjugado com os artºs 1º e 35º do CPTA), só a sua falta absoluta gerará a nulidade de todo o processo, devendo usar-se do convite à parte a suprir a irregularidade e, só se o não acatar, é que ocorrerá a nulidade de todo o processo.X)- E isso também porque se tem vindo a entender dominantemente na jurisprudência que, sendo o de rejeição liminar um despacho «radical» que à partida coarcta toda e qualquer expectativa de o autor ver a sua pretensão apreciada e julgada, o mesmo só se justifica nos casos em que a inviabilidade da pretensão do autor seja tão evidente que torne inútil qualquer instrução posterior.XI)- Assim, no caso de insuficiente exposição dos factos e das razões de direito que servem de fundamento à acção, não pode, à partida, entender-se que o prosseguimento do processo não vai conduzir a qualquer resultado, sendo este o fundamento e a justificação do indeferimento liminar, outrora regra e agora excepção, no desenvolvimento da lide .XII)- Tal solução é também imposta pelo princípio pro actione (também chamado anti-formalista) encontra clara manifestação no art. 508º do CPC do CPC e aponta para a ultrapassagem de escolhos de cariz adjectivo e processual em ordem à resolução do dissídio para cuja tutela o meio processual fora utilizado. XIII)- A finalidade de tal normativo é a de conferir uma maior eficácia e estabilidade à tutela jurisdicional dos interesses do ofendido, impondo que, em regra, de entre os vícios que conduzam à declaração de invalidade, o juiz conhecerá prioritariamente daqueles que, em seu prudente critério, determinam uma mais estável e eficaz tutela dos interesses ofendidos.
Acórdão presente na integra em http://www.dgsi.pt/jtca.nsf/170589492546a7fb802575c3004c6d7d/b481df807b10b9768025737200367fb4?OpenDocument
Vanessa lemos Nunes Sub 12
Acórdão presente na integra em http://www.dgsi.pt/jtca.nsf/170589492546a7fb802575c3004c6d7d/b481df807b10b9768025737200367fb4?OpenDocument
Vanessa lemos Nunes Sub 12
Tarefa 3 – O recurso hierárquico necessário tornou-se mesmo desnecessário ou ainda desempenha alguma função relevante?
Como temos vindo a analisar foram muitos os traumas do Contencioso Administrativo. No âmbito do recurso hierárquico necessário não foi excepção, uma vez que inicialmente este foi consagrado como condição de acesso à justiça administrativa. Assim, para aceder aos tribunais era necessário esgotar as garantias administrativas reduzindo a tutela dos particulares.
O Professor Vasco Pereira Da Silva já antes da reforma defendia a inconstitucionalidade da regra do recurso hierárquico necessário por variados motivos de entre os quais se destacam dois. Já nessa altura discordava da sua posição a jurisprudência e grande parte da doutrina. O primeiro grande argumento apresentado assentava na garantia do princípio constitucional da plenitude da tutela dos direitos dos particulares previsto no art.268º nº4 CRP, pois a impossibilidade de recurso contencioso quando não tinha existido previamente o recurso hierárquico consistia numa negação de um direito fundamental. O outro argumento, também tendo subjacente o princípio da tutela efectiva do art.268º nº4 da CRP, prendia-se com o efeito preclusivo da impugnação da decisão administrativa quando não tivesse previamente interposto o recurso hierárquico no prazo de 30 dias segundo o art. 168º do CPA, o que reduzia o prazo de impugnação de actos administrativos levando inclusive à inutilização do exercício desse direito.
Actualmente com a consagração do art.51º nº1 do CPTA, o recurso hierárquico necessário já não tem utilidade como forma de aceder aos tribunais, uma vez que se adoptou uma efectiva tutela jurisdicional directa sem necessidade de recurso ao meio gracioso anteriormente obrigatório.
Coloca-se então a dúvida sobre se existe ainda este recurso e qual a sua possível utilidade
Quanto à situação actual, o Professor considera que o legislador na reforma veio afastar expressa e indubitavelmente a necessidade de recurso hierárquico como condição de acesso à justiça administrativa assentando a sua posição em argumentos diferentes dos apresentados antes da reforma.
Desde logo, a possibilidade de impugnação contenciosa de todo e qualquer acto administrativo que seja susceptível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos dos particulares, bem como dotado de eficácia externa de acordo com o art. 51º nº1 do CPTA. Outro argumento utilizado pelo Professor é a regra consagrada no art. 59º nº4 do CPTA que prevê o efeito suspensivo do prazo de impugnação contenciosa quando o particular primeiro recorra às garantias administrativas, cujo objectivo é conferir utilidade ao recurso hierárquico, uma vez que o particular que recorra a esse meio não fica prejudicado quanto à utilização dos meios contenciosos porque o prazo suspende-se a seu favor enquanto aguarda pela decisão da Administração.
Esta possibilidade confere eficácia à utilização de garantias administrativas porque se o particular optar por um meio, não invalida que utilize também o outro, valendo sempre a pena solicitar uma segunda opinião à administração.
Posição contrária antes e após a reforma, é a do Professor Mário Aroso De Almeida que defende uma interpretação restritiva do actual regime defendendo que apenas a regra geral do CPA foi revogada pelo novo regime de impugnação de actos do CPTA. Assim, os recursos hierárquicos necessários podem continuar a exigir-se como forma de aceder aos meios judiciais se tiver consagrado em legislação avulsa mesmo que anterior porque corresponderá a regras especiais e a revogação em causa foi de uma norma geral.
O Professor discorda desta interpretação restritiva por entender que a mesma contraria disposições constitucionais, bem como o regime jurídico consagrado no Código de Processo Administrativo. De entre os argumentos destaca-se a dificuldade em compatibilizar a regra geral de acesso à justiça independente de recurso hierárquico com regras especiais que exigissem o recurso. Se anteriormente o recurso era necessário para permitir a posterior impugnação, agora que a impugnação é independente do recurso esse meio tornou-se desnecessário. Assim como refere o Professor “considerar que, a partir de agora, o recurso hierárquico passou a ser sempre desnecessário (mesmo que útil), mas que ele pode continuar a ser exigido como condição prévia de impugnação, mesmo quando já não pode mais continuar a ser considerado como condição de impugnação, ou como pressuposto processual, é um absurdo”. Seria como diz o Professor criar um “recurso hierárquico desnecessário necessário”.
Outro dos argumentos invocados prende-se com a ideia que o que foi revogado foi a regra geral do recurso hierárquico, antes da reforma as normas que o Professor Mário Aroso qualifica como especiais não o eram porque só vinham confirmar o regime que resultava das regras gerais. Se ainda assim aceitássemos este argumento, o mesmo só podia valer para o futuro mas como já foi referido supra não é esse o entendimento do mesmo que considera que vale inclusivamente para situações anteriores.
Para resolver esta questão doutrinária, o Professor Vasco Pereira Da Silva propõe a solução mais adequada que seria no seu entender a revogação expressa das normas que consagram o recurso hierárquico necessário para garantir certeza e segurança jurídica bem como a generalização da regra que consagra o efeito suspensivo a todas as garantias administrativas. Assim satisfazia-se os interesses do particular, da Administração bem como o bom funcionamento da justiça administrativa.
Em suma, deve entender-se que caducam todas as normas que prevejam a necessidade de recurso hierárquico ou qualquer outro meio gracioso, pelo que todas as garantias administrativas se consideram facultativas uma vez que não impedem o particular de utilizar simultaneamente a via contenciosa.
Vanessa lemos Nunes Sub 12
Reforma ocorrida no domínio da tutela cautelar
Breves notas sobre a Reforma ocorrida no domínio da tutela cautelar
A Reforma ocorrida no domínio da tutela cautelar pode ser analisada a partir de duas perspectivas distintas, uma de natureza qualitativa e outra de natureza quantitativa. Do ponto de vista quantitativo, a reforma é marcada pelo alargamento do leque de providências cautelares tipificadas, pela consagração inequívoca do princípio do recurso a providências cautelares não especificadas e pela admissibilidade de cumulação de pedidos, enquanto a reforma qualitativa assenta na incursão da apreciação cautelar no domínio da legalidade da actuação administrativa.
Quem tiver legitimidade para intentar um processo junto dos tribunais administrativos poderá também solicitar a adopção de qualquer providência adequada a assegurar a utilidade da sentença a proferir no processo principal, escolhendo uma ou várias das providências elencadas no Código de Processo dos Tribunais Administrativos (doravante CPTA) e no Código de Processo Civil, ou qualquer outra providência não especificada que se mostre adequada à referida finalidade.
Atentando a algumas características do regime processual dos processos cautelares, impõe-se referir que quem tem legitimidade para os instaurar pode fazê-lo previamente à instauração do processo principal, juntamente com esta instauração ou na pendência do processo principal. Se invocar razões de urgência, pode igualmente pedir a antecipação do juízo sobre a causa principal. Também pelas mesmas razões pode pedir o decretamento provisório da providência. Na pendência da causa principal é-lhe possível requer a revogação, alteração ou substituição da decisão tomada no âmbito da providência cautelar, com fundamento na alteração das circunstâncias iniciais.
A estrutura destes processos, contrariamente à dos processos principais, apresenta-se como uma estrutura processual simplificada, adequada ao seu carácter sumário e instrumental. Desta forma, a estrutura processual dos processos cautelares é a seguinte: (i) requerimento inicial acompanhado de toda a prova documental pertinente, (ii) despacho liminar de admissão ou rejeição, com possibilidade de correcção do requerimento inicial, (iii) citação da entidade requerida e dos contra-interessados, (iv) produção da prova, quando ordenada e, por último, (v) decisão.
Joana Pinto, subturma9
A Reforma ocorrida no domínio da tutela cautelar pode ser analisada a partir de duas perspectivas distintas, uma de natureza qualitativa e outra de natureza quantitativa. Do ponto de vista quantitativo, a reforma é marcada pelo alargamento do leque de providências cautelares tipificadas, pela consagração inequívoca do princípio do recurso a providências cautelares não especificadas e pela admissibilidade de cumulação de pedidos, enquanto a reforma qualitativa assenta na incursão da apreciação cautelar no domínio da legalidade da actuação administrativa.
Quem tiver legitimidade para intentar um processo junto dos tribunais administrativos poderá também solicitar a adopção de qualquer providência adequada a assegurar a utilidade da sentença a proferir no processo principal, escolhendo uma ou várias das providências elencadas no Código de Processo dos Tribunais Administrativos (doravante CPTA) e no Código de Processo Civil, ou qualquer outra providência não especificada que se mostre adequada à referida finalidade.
Atentando a algumas características do regime processual dos processos cautelares, impõe-se referir que quem tem legitimidade para os instaurar pode fazê-lo previamente à instauração do processo principal, juntamente com esta instauração ou na pendência do processo principal. Se invocar razões de urgência, pode igualmente pedir a antecipação do juízo sobre a causa principal. Também pelas mesmas razões pode pedir o decretamento provisório da providência. Na pendência da causa principal é-lhe possível requer a revogação, alteração ou substituição da decisão tomada no âmbito da providência cautelar, com fundamento na alteração das circunstâncias iniciais.
A estrutura destes processos, contrariamente à dos processos principais, apresenta-se como uma estrutura processual simplificada, adequada ao seu carácter sumário e instrumental. Desta forma, a estrutura processual dos processos cautelares é a seguinte: (i) requerimento inicial acompanhado de toda a prova documental pertinente, (ii) despacho liminar de admissão ou rejeição, com possibilidade de correcção do requerimento inicial, (iii) citação da entidade requerida e dos contra-interessados, (iv) produção da prova, quando ordenada e, por último, (v) decisão.
Joana Pinto, subturma9
O Risco de os Processos Cautelares se transformarem em
O Risco de os Processos Cautelares se transformarem em
Processos Principais
O regime processual dos processos cautelares corre o risco de, na sua aplicação prática, se transformarem em processos principais. Os requerentes tendem a carrear para o processo cautelar toda a matéria de facto e de direito relacionada com o direito que pretendem fazer valer nos processos principais.
Acresce ainda que os próprios tribunais administrativos têm admitido, e mesmo exigido em certos casos, a prática de certos actos processuais que só têm cabimento em processos principais e já não em processos cautelares, como seja, a título exemplificativo, a imposição à entidade requerente do dever de remessa do processo administrativo. Ora, quanto a este exemplo, importa elucidar que tal dever é inexistente, uma vez que, ainda que se invoque tal exigência ao abrigo do art.º 8/3 do CPTA, esta vem a ser contrariada expressamente pelo disposto nos artigos 118º e 132º do CPTA. Para além disso, tal exigência seria incompatível com a natureza urgente, com o carácter sumário e com a estrutura simplificada adequada à celeridade necessária e à efectivação da tutela em causa dos processos cautelares. Para além disso, se as entidades requeridas tivessem o dever de remeter ao tribunal, com a sua oposição, todo o processo administrativo, não teria sentido que os requerentes não tivessem o direito de sobre o mesmo se pronunciarem, ao abrigo do princípio do contraditório. Relembre-se que apenas existem dois articulados no processo cautelar, uma vez que a apresentação de articulados supervenientes não se encontra prevista nos art.º 112º e seguintes do CPTA. É ainda interessante mencionar que, contrariamente ao que acontece nas acções administrativas especiais, nos processos cautelares a falta de oposição acarreta a presunção de veracidade dos factos invocados pelo requerente (art. 118/1 CPTA).
Outro dos actos controversos que fazem parte da prática dos tribunais é a admissibilidade da pronúncia do requerente sobre as excepções deduzidas nas oposições e sobre os documentos anexos. Neste contexto, realce-se que esta pronúncia é inadmissível no âmbito do CPC, pelo que, por maioria de razão, também o deverá ser quanto aos processos cautelares submetidos ao CPTA. Para além de não estar consagrada a existência da apresentação de articulados supervenientes nos artigos 112º e seguintes, também tal apresentação não seria compatível com a natureza destes processos. Refira-se igualmente que nestes processos a verificação de circunstâncias que obstem ao conhecimento de mérito da pretensão formulada pelo requerente no processo principal constitui um critério de decisão do requerimento de providências cautelares à luz do artigo 120º/1, b).
Por último, note-se que se tem verificado também a admissibilidade tardia de novos documentos, o que temos dificuldade em aceitar, pelo que, de acordo com o explanado no art.º 114/3 g) no requerimento de providência cautelar, o requerente deve desde logo oferecer prova sumária da existência dos fundamentos do pedido formulado, tal como acontece no âmbito do CPC, em que o requerente deve na PI oferecer prova sumária e rol de testemunhas e requerer outros meios de prova. Assim sendo, conclui-se que não pode o requerente requerer a produção de quaisquer meios de prova após a apresentação do requerimento inicial.
Conclui-se, por isso, que todos os actos referidos são inadmissíveis, ou seja, nulos, conforme o preceituado no art.º 201/1 CPC, aplicável ex vi art.º 1º CPTA, na medida em que se traduzem na prática de actos que a lei não admite e que podem influir no exame e na decisão da causa, afectando a validade subsequente de todo o processo.
Joana Pinto, subturma9
Processos Principais
O regime processual dos processos cautelares corre o risco de, na sua aplicação prática, se transformarem em processos principais. Os requerentes tendem a carrear para o processo cautelar toda a matéria de facto e de direito relacionada com o direito que pretendem fazer valer nos processos principais.
Acresce ainda que os próprios tribunais administrativos têm admitido, e mesmo exigido em certos casos, a prática de certos actos processuais que só têm cabimento em processos principais e já não em processos cautelares, como seja, a título exemplificativo, a imposição à entidade requerente do dever de remessa do processo administrativo. Ora, quanto a este exemplo, importa elucidar que tal dever é inexistente, uma vez que, ainda que se invoque tal exigência ao abrigo do art.º 8/3 do CPTA, esta vem a ser contrariada expressamente pelo disposto nos artigos 118º e 132º do CPTA. Para além disso, tal exigência seria incompatível com a natureza urgente, com o carácter sumário e com a estrutura simplificada adequada à celeridade necessária e à efectivação da tutela em causa dos processos cautelares. Para além disso, se as entidades requeridas tivessem o dever de remeter ao tribunal, com a sua oposição, todo o processo administrativo, não teria sentido que os requerentes não tivessem o direito de sobre o mesmo se pronunciarem, ao abrigo do princípio do contraditório. Relembre-se que apenas existem dois articulados no processo cautelar, uma vez que a apresentação de articulados supervenientes não se encontra prevista nos art.º 112º e seguintes do CPTA. É ainda interessante mencionar que, contrariamente ao que acontece nas acções administrativas especiais, nos processos cautelares a falta de oposição acarreta a presunção de veracidade dos factos invocados pelo requerente (art. 118/1 CPTA).
Outro dos actos controversos que fazem parte da prática dos tribunais é a admissibilidade da pronúncia do requerente sobre as excepções deduzidas nas oposições e sobre os documentos anexos. Neste contexto, realce-se que esta pronúncia é inadmissível no âmbito do CPC, pelo que, por maioria de razão, também o deverá ser quanto aos processos cautelares submetidos ao CPTA. Para além de não estar consagrada a existência da apresentação de articulados supervenientes nos artigos 112º e seguintes, também tal apresentação não seria compatível com a natureza destes processos. Refira-se igualmente que nestes processos a verificação de circunstâncias que obstem ao conhecimento de mérito da pretensão formulada pelo requerente no processo principal constitui um critério de decisão do requerimento de providências cautelares à luz do artigo 120º/1, b).
Por último, note-se que se tem verificado também a admissibilidade tardia de novos documentos, o que temos dificuldade em aceitar, pelo que, de acordo com o explanado no art.º 114/3 g) no requerimento de providência cautelar, o requerente deve desde logo oferecer prova sumária da existência dos fundamentos do pedido formulado, tal como acontece no âmbito do CPC, em que o requerente deve na PI oferecer prova sumária e rol de testemunhas e requerer outros meios de prova. Assim sendo, conclui-se que não pode o requerente requerer a produção de quaisquer meios de prova após a apresentação do requerimento inicial.
Conclui-se, por isso, que todos os actos referidos são inadmissíveis, ou seja, nulos, conforme o preceituado no art.º 201/1 CPC, aplicável ex vi art.º 1º CPTA, na medida em que se traduzem na prática de actos que a lei não admite e que podem influir no exame e na decisão da causa, afectando a validade subsequente de todo o processo.
Joana Pinto, subturma9
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