Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo

Gostaria de partilhar com todos um acórdão recente do STA, que trata de vários temas relevantes no âmbito desta cadeira, nomeadamente problemas de incompetência e de legitimidade.
O acórdão apesar de não primar pela extensão, que a meu ver seria desejável ser reduzida, é de facil compreensão e aborda os problemas de uma forma muito clara. Assim sendo vou deixar as referências relativas ao acórdão em questão, para que quem esteja interessado possa analisar o mesmo:

Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo
Processo:0278/09
Data do Acordão:03-03-2010
Tribunal:2 SUBSECÇÃO DO CA
Votação:UNANIMIDADE

Antes de fazer um breve comentário resultante da minha análise e estudo da matéria tratada, deixo-vos ainda o sumário para facilitar o processo às pessoas que, apesar de não interessadas em fazer uma análise extensiva do acórdão, ainda assim gostariam de captar o essencial.

Sumário:
I - A personalidade judiciária (inerente à personalidade jurídica) consiste na susceptibilidade de ser parte traduzindo-se na possibilidade de requerer ou de contra si ser requerida, em próprio nome, qualquer das providências de tutela jurisdicional reconhecidas na lei.
II - Os Ministérios não possuem personalidade jurídica para os termos de uma acção com vista a efectivar responsabilidade civil extracontratual.
III - Numa acção instaurada contra um Ministério a sanação da falta de personalidade judiciária não é possível, e não sendo sanável também não pode ser objecto de suprimento nos termos do disposto nos art°s 508°, n° 1, alo a), 265°, n° 2, ou dos artºs 325° e segs. do CPC, determinando a absolvição da instância, nos termos do preceituado no artigo 288º, nº 1, alínea c), do Código de Processo Civil
IV - Tal solução não viola o direito de acesso à tutela jurisdicional efectiva, consagrado nos artºs 20º e 268º nº 4 da CRP.V - O n° 7 do art. 10° do CPA configura uma regra de legitimidade plural passiva, que permite que a acção seja proposta, não apenas contra os entes públicos, mas também contra todos os outros interessados (ainda que sejam particulares), quando o envolvimento destes se situe ainda no âmbito de uma relação jurídica administrativa;
VI - Sendo esse o caso de numa acção com vista à efectivação da responsabilidade civil extracontratual contra duas entidades (Estado e entidade proprietária de um Jardim de Infância integrado na rede escolar pública), inseridas numa relação jurídico-administrativa com os autores da acção e em que é imputada a verificação de um acidente escolar de que resultaram os eventos danosos, ser também imputada responsabilidade na produção do mesmo acidente à entidade (particular) proprietária de um complexo de piscinas.
VII - Na situação anteriormente descrita, estando definida a competência da jurisdição administrativa por força da natureza da relação jurídica que intercede entre os AA. e as referidas entidades públicas, ao abrigo do disposto no art. 10º n° 7 do CPTA, também a acção podia ser proposta, contra a referida entidade particular.
VIII - Face ao preceituado no artº 1893.º, nº 1, do Cód. Civ., falece legitimidade aos pais responsáveis pela prática de actos ilegais [em contravenção ao disposto no seu artigo no 1889.º nº 1, alíneas i) e o)] para requerer a sua anulação.

Efectivamente os ministérios são meros departamentos de organização dos orgão e serviços do seu orgão central Governo, dirigidos pelos respectivos ministros, sem qualquer tipo de personalidade jurídica ou judiciária. A personalidade judiciária é inerente à personalidade juridica; trata-se de condição para ser parte e requerer ou contra si ser requerida qualquer das providências de tutela jurisdicional reconhecidas na lei. Nas acções de responsabilidade civil da administração pública, seja contratual ou extra-contratual, aplicam-se por remissão do artigo 72/1 da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos aplicamse as regras e princípios do Código de Processo Civil; observar isto significa que nos termos do 494C), 495 e 288/1,c) da LPTA, a falta de personalidade judiciária é uma excepção dilatória de conhecimento oficioso. A falta de personalidade judiciária, sem prejuizo do disposto no artigo 8 do CPC é um pressuposto processual insuscéptivel de sanação.Como aliás refer o Professor Castro Mendes " A personalidade judiciária ocupa um lugar muito especial entre os pressupostos processuais (como a personalidade juridíca enter os "status"): é o pressuposto dos restantes pressupostos subjectivos relativos às partes". Se falta personalidade judiciária nã há parte.
No acórdão o Tribunal refere a insusceptibilidade de sanação, no caso dos autos, da falta de personalidade judiciária da Ré, nomeadamente através das formas sugeridas pela Recorrente nas saus alegações; assim ao não admitir aquela sanação, conclui no sentido de que a setença recorrida não incorreu em qualquer violação das normas ou preceios legais, designadamente das apontadas pela Recorente nas respectivas alegações.
O artigo 10/2 CPTA corresponde a uma inovação em matéria de legitimidade passiva nos processos que tenham por objecto o exercicío ( ou a recusa ) de poderes de autoridade para a emissão de normas ou actos administrativos da autoria de determinado orgão de um ente público, ou seja, nos processos da acção administrativa especial.
Importa ainda fazer referência, a titulo de conclusão, ao artigo 212 CRP segundo o qual "compete aos tribunais adminstrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais".

Recomendo a leitura deste acórdão porque alêm de abordar de forma clara temas importantes no âmbito de contencioso administrativo, contêm várias e importantes referências a doutrina.

O controlo da legalidade

Nos dias que correm os técnicos são os "iluminados", que vem trazer a verdade ao povo ignorante e sobre os quais não deve recair nenhuma dúvida: são eles os cientistas, que estudaram a questão a fundo de forma metódica e ponderada e, como tal, o que eles dizem é dado assente.Efectivamente é muito complicado, senão mesmo impossível, para nós leigos contestar um relatório técnico, mas mbora não o consigamos fazer directamente, nada nos impede de o fazer com recurso a mecanismos legais.Naturalmente muitas das decisões políticas carecem de pareceres técnicos, particularmente na área do do Ambiente e os nossos decisores descobriram aqui uma pequena Caixa de Pandora que à primeira vista, lhes permitiria escaparem ao escrutínio politíco e jurisdicional: basta dizer que é "o que dizem os técnicos". Exemplos do que acabei de referir não faltam e bata olharmos para questões controversas em que os pareceres técnicos aparecem a justificar a decisão política e administrativa. Veja-se a co-inceneração na Serra da Arrábida, ou o novo aeroporto da Ota/Alcochete, a nova travessia do tejo ou o traçado do comboio de alta velocidade.Não quero com isto dizer que os pareceres técnicos não tem o seu valor, ou que não devem desempenhar um papel preponderante, na escolha final. O que não me parece de todo admissível é que, à sombra desses pareceres, se fuja ao controlo potítico e jurisdicional que todas as decisões administrativas devem ter, conforme resulta da CRP, do CPA e do CPTA.A este propósito A Professora Carla Amado Gomes escreve na sua obra "Risco emodificação do acto autorizativo concretizador de deveres de protecção do ambiente" um parágrafo muito elucidativo a este respeito, que passo a citar "A submissão da Administração ao princípio da legalidade (artigos 266º/2 da CRP e 3º do CPA) e a consagração do direito de acesso à justiça administrativa com vista ao controlo da legalidade das decisões do Executivo (artigos 268º/4 CRP e 2ºCPTA) não podem ceder perante o alto grau de complexidade técnica das decisões sobre o risco. É verdade que o julgador não está funcionalmente habilitado a controlar a verosimilhança de uma explicação cientifica, nem a avaliar da operacionalidade de uma solução técnica, mas tal incapacidade funcional, na medida em que possa ser suprida, não deve afstar aquelas decisões da susceptibilidade de revisão judicial". Os meandros técnicos das decisões administrativas não podem, de forma alguma, pôr em causa aquilo que o legislador consagrou e que parece ser do senso comum. Não é exigivel de um juiz ou de qualquer outro cidadão que tenha os conhecimentos técnicos necessários para averiguar se uma decisão é boa ou má do ponto de vista científico. Por isso, exigível é que questões técnicas seja expostas de forma transparente e fiquem acessíveis a todos os que nela tiverem interesse, directo ou indirecto e que , sobretudo, possam dar lugar ao contraditório. Aliás, não foram poucas as vezes em que se concluiu que os estudos estavam errados.As garantias de acesso à justiça por parte dos cidadãos são um princípio fundamental no nosso ordenamento jurídico-adminisiitrativo e devem, prevalecer sobre toda e qualquer tentativa de retirar a decisão administrativa do controlo jurisdicional. É certo que as decisões de mérito escapam a esse controlo, mas uma opinião técnica não me parece caber nessa margem de discricionariedade do agente administrativo; discricionário será, à posteriori, o acto praticado com base nesse parecer (quando este não for vinculativo).Assim, a administração pública e nomeadamente os particulares, enquanto partes num processo, poderão sempre requerer a prova pericial prevista no Direito Civil e aplicável por remissão ao Direito Administrativo. Este será, porventura, a forma mais eficaz, sem prejuízo de outras como o direito de acção popular, de garantir que as questões técnicas, enquanto base de uma decisão pública sejam, também elas, alvo de revisão. Admitir outra leitura da questão seria pôr em causa o princípio da legalidade em direito administrativo e todos os demais princípios que deste são reflexo.

Âmbito de aplicação da Lei 67/2007

De acordo com a filosofia The King Can Do No Wrong o actuação do soberano não podia dar origem a qualquer tipo de responsabilização. A ideia de responsabilizar o Estado, obrigando-o a suportar as consequências dos seus actos, foi uma novidade do século 19. Laferriere, considerado um dos fundadores do direito administrativo escreveu a este propósito que "le propre de la souveraineté est de s´imposer à tous [..] sans compensation".
A primeira tentativa de criar a obrigação de indemnizar prejuízos causados a particulares por parte do Estado em princípios autónomos, diversos do direito civil, foi feita pelo Acordão Blanco de 8 de Fevereiro de 1873 proferido pelo Tribunal de Conflitos Francês.
Com a entrada em vigor do novo ETAF e do CPTA a jurisdição administrativa passou a ser competente para toda e qualquer acção de responsabilidade a propor contra o Estado e outras entidades públicas, seja por actos de gestão publica seja por actos de gestão privada cuja distinção deixou de ser relevante ( artigo 4º alíneas h) e i) do ETAF ).
A responsabilidade civil extracontratual corresponde à obrigação, fora do âmbito de uma relação contratual, que recai sobre uma entidade envolvida em actividade de natureza pública que tiver causado prejuízos aos particulares e é a lei 67/2007 de 31 de Dezembro que aprova o Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Demais Entidades Públicas, tendo sido alterada pela lei 31/2008 de 17 de Julho.
O novo regime legal, ao contrario do diploma anterior, aplica-se à responsabilidade civil extracontratual decorrente de actos da função administratia, legislativa e judicial (artigo1ºnº1). O que é feito em nome do Estado e do interesse da colectividade através de acções ou até de omissões das respectivas instituições, não pode ser imune ao dever de reparar os danos provocados aos particulares; as condutas, os danos ressarcíveis, as circunstâncias, os limites e condições da reparação são susceptiveis de discussão. A lei 67/2007 no seu artigo 2º salvaguarda os regimes especiais de responsabilidade civil por danos decorrentes da função administrativa, como é o caso do regime júridico da responsabilidade por danos ambientais. Não obstante a referência ao Estado e demais pessoas colectivas de direito público, o ambito de aplicação subjectiva foi alargado pelo legislador às pessoas colectivas de direito privado que actuem com prerrogativas de poder público ou sob a égide de princípios e regras de direito administrativo ( 1ºnº2 ). A lei também se aplica à responsabilidade dos titulares dos orgãos, funcionários e agentes públicos.