RESPONSABILIDADE CIVIL EXTRACONTRATUAL POR FACTO ILÍCITO DE PESSOA COLECTIVA PÚBLICA

I)- Situando-se a questão a decidir no âmbito da responsabilidade civil extracontratual por facto ilícito de pessoa colectiva pública ( Lei n.º 172/99, de 21 de Setembro), a mesma está dependente da verificação cumulativa dos pressupostos atinentes com a ilicitude, a culpa, o dano e nexo de causalidade.II)- É que a responsabilidade civil extracontratual do Estado e pessoas colectivas por factos ilícitos praticados pelos seus órgãos ou agentes assenta nos pressupostos da idêntica responsabilidade prevista na lei civil, que são o facto, a ilicitude, a imputação do facto ao lesante, o prejuízo ou dano, e o nexo de causalidade entre este e o facto.III)- Havendo o Acórdão recorrido confrontado o pedido e a natureza dos danos provocados pelo facto ilícito (deliberação anulada) e concluído não ser possível estabelecer um nexo causal adequado entre ambos, porque a Autora não conseguiu provar que, no caso dos autos, a Ré estava obrigada a adjudicar-lhe o fornecimento em causa, nenhuma censura merece ao decidir pela insuficiência da causa de pedir.IV)- O regime do nexo de causalidade está estabelecido pelo art.º 563º do Código Civil segundo o qual a obrigação de indemnização só existe em relação a danos que o lesado provavelmente não teria sofrido se não fosse a lesão, consagrando assim a formulação negativa da causalidade adequada correspondente aos ensinamentos de ENNECERUS- LEHMAN.V)- Em sintonia com esse princípio, a condição deixará de ser causa do dano, sempre que segundo a sua natureza geral, era de todo indiferente para a produção do dano e só se tornou condição dele, em virtude de outras circunstâncias extraordinárias, sendo portanto inadequada para esse dano.VI)- Por esse prisma, a recorrente, concorrente, com outras empresas ou consórcios, a um concurso de fornecimento de equipamento mecânico, que não lhe foi adjudicado, e cuja deliberação veio a ser contenciosamente anulada, por violação dos princípios da transparência e imparcialidade que deve nortear o critério da adjudicação, uma vez que não alegou factos demonstrativos de que o concorrente a quem foi adjudicado o fornecimento, bem como o que ficou posicionado em 2º lugar, não se apresentaram ao concurso em condições de poderem vir a ser adjudicado o contrato, ou seja que só ela, Recorrente, reunia os requisitos legais da adjudicação, não logrou estabelecer o exigível nexo de causalidade.VII)- Sendo as deficiências da petição de oposição susceptíveis de sanação, o juiz deverá convidar as partes a supri-las, como resulta do preceituado no nº 2 do artº 508º do C.P.C., subsidiariamente aplicável, com as necessárias adaptações, ao processo de judicial tributário “ex vi do artº 1º do CPTA. VIII)- O convite para a regularização da petição previsto no artº 508 nº 2, deve ser objecto de interpretação extensiva, em ordem a, sempre que possível, assegurar o acesso ao direito e à tutela jurisdicional efectiva, designadamente, quando os articulados enfermem de irregularidade, designadamente quando careçam de algum dos requisitos legais.IX)- À luz dos enunciados princípios, porque é requisito da petição inicial a exposição dos factos e das razões de direito que servem de fundamento à acção (cfr. artº 467º nº 1 al. c) do CPC conjugado com os artºs 1º e 35º do CPTA), só a sua falta absoluta gerará a nulidade de todo o processo, devendo usar-se do convite à parte a suprir a irregularidade e, só se o não acatar, é que ocorrerá a nulidade de todo o processo.X)- E isso também porque se tem vindo a entender dominantemente na jurisprudência que, sendo o de rejeição liminar um despacho «radical» que à partida coarcta toda e qualquer expectativa de o autor ver a sua pretensão apreciada e julgada, o mesmo só se justifica nos casos em que a inviabilidade da pretensão do autor seja tão evidente que torne inútil qualquer instrução posterior.XI)- Assim, no caso de insuficiente exposição dos factos e das razões de direito que servem de fundamento à acção, não pode, à partida, entender-se que o prosseguimento do processo não vai conduzir a qualquer resultado, sendo este o fundamento e a justificação do indeferimento liminar, outrora regra e agora excepção, no desenvolvimento da lide .XII)- Tal solução é também imposta pelo princípio pro actione (também chamado anti-formalista) encontra clara manifestação no art. 508º do CPC do CPC e aponta para a ultrapassagem de escolhos de cariz adjectivo e processual em ordem à resolução do dissídio para cuja tutela o meio processual fora utilizado. XIII)- A finalidade de tal normativo é a de conferir uma maior eficácia e estabilidade à tutela jurisdicional dos interesses do ofendido, impondo que, em regra, de entre os vícios que conduzam à declaração de invalidade, o juiz conhecerá prioritariamente daqueles que, em seu prudente critério, determinam uma mais estável e eficaz tutela dos interesses ofendidos.

Acórdão presente na integra em http://www.dgsi.pt/jtca.nsf/170589492546a7fb802575c3004c6d7d/b481df807b10b9768025737200367fb4?OpenDocument

Vanessa lemos Nunes Sub 12

Tarefa 3 – O recurso hierárquico necessário tornou-se mesmo desnecessário ou ainda desempenha alguma função relevante?

Como temos vindo a analisar foram muitos os traumas do Contencioso Administrativo. No âmbito do recurso hierárquico necessário não foi excepção, uma vez que inicialmente este foi consagrado como condição de acesso à justiça administrativa. Assim, para aceder aos tribunais era necessário esgotar as garantias administrativas reduzindo a tutela dos particulares.

O Professor Vasco Pereira Da Silva já antes da reforma defendia a inconstitucionalidade da regra do recurso hierárquico necessário por variados motivos de entre os quais se destacam dois. Já nessa altura discordava da sua posição a jurisprudência e grande parte da doutrina. O primeiro grande argumento apresentado assentava na garantia do princípio constitucional da plenitude da tutela dos direitos dos particulares previsto no art.268º nº4 CRP, pois a impossibilidade de recurso contencioso quando não tinha existido previamente o recurso hierárquico consistia numa negação de um direito fundamental. O outro argumento, também tendo subjacente o princípio da tutela efectiva do art.268º nº4 da CRP, prendia-se com o efeito preclusivo da impugnação da decisão administrativa quando não tivesse previamente interposto o recurso hierárquico no prazo de 30 dias segundo o art. 168º do CPA, o que reduzia o prazo de impugnação de actos administrativos levando inclusive à inutilização do exercício desse direito.

Actualmente com a consagração do art.51º nº1 do CPTA, o recurso hierárquico necessário já não tem utilidade como forma de aceder aos tribunais, uma vez que se adoptou uma efectiva tutela jurisdicional directa sem necessidade de recurso ao meio gracioso anteriormente obrigatório.

Coloca-se então a dúvida sobre se existe ainda este recurso e qual a sua possível utilidade

Quanto à situação actual, o Professor considera que o legislador na reforma veio afastar expressa e indubitavelmente a necessidade de recurso hierárquico como condição de acesso à justiça administrativa assentando a sua posição em argumentos diferentes dos apresentados antes da reforma.

Desde logo, a possibilidade de impugnação contenciosa de todo e qualquer acto administrativo que seja susceptível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos dos particulares, bem como dotado de eficácia externa de acordo com o art. 51º nº1 do CPTA. Outro argumento utilizado pelo Professor é a regra consagrada no art. 59º nº4 do CPTA que prevê o efeito suspensivo do prazo de impugnação contenciosa quando o particular primeiro recorra às garantias administrativas, cujo objectivo é conferir utilidade ao recurso hierárquico, uma vez que o particular que recorra a esse meio não fica prejudicado quanto à utilização dos meios contenciosos porque o prazo suspende-se a seu favor enquanto aguarda pela decisão da Administração.

Esta possibilidade confere eficácia à utilização de garantias administrativas porque se o particular optar por um meio, não invalida que utilize também o outro, valendo sempre a pena solicitar uma segunda opinião à administração.

Posição contrária antes e após a reforma, é a do Professor Mário Aroso De Almeida que defende uma interpretação restritiva do actual regime defendendo que apenas a regra geral do CPA foi revogada pelo novo regime de impugnação de actos do CPTA. Assim, os recursos hierárquicos necessários podem continuar a exigir-se como forma de aceder aos meios judiciais se tiver consagrado em legislação avulsa mesmo que anterior porque corresponderá a regras especiais e a revogação em causa foi de uma norma geral.

O Professor discorda desta interpretação restritiva por entender que a mesma contraria disposições constitucionais, bem como o regime jurídico consagrado no Código de Processo Administrativo. De entre os argumentos destaca-se a dificuldade em compatibilizar a regra geral de acesso à justiça independente de recurso hierárquico com regras especiais que exigissem o recurso. Se anteriormente o recurso era necessário para permitir a posterior impugnação, agora que a impugnação é independente do recurso esse meio tornou-se desnecessário. Assim como refere o Professor “considerar que, a partir de agora, o recurso hierárquico passou a ser sempre desnecessário (mesmo que útil), mas que ele pode continuar a ser exigido como condição prévia de impugnação, mesmo quando já não pode mais continuar a ser considerado como condição de impugnação, ou como pressuposto processual, é um absurdo”. Seria como diz o Professor criar um “recurso hierárquico desnecessário necessário”.

Outro dos argumentos invocados prende-se com a ideia que o que foi revogado foi a regra geral do recurso hierárquico, antes da reforma as normas que o Professor Mário Aroso qualifica como especiais não o eram porque só vinham confirmar o regime que resultava das regras gerais. Se ainda assim aceitássemos este argumento, o mesmo só podia valer para o futuro mas como já foi referido supra não é esse o entendimento do mesmo que considera que vale inclusivamente para situações anteriores.

Para resolver esta questão doutrinária, o Professor Vasco Pereira Da Silva propõe a solução mais adequada que seria no seu entender a revogação expressa das normas que consagram o recurso hierárquico necessário para garantir certeza e segurança jurídica bem como a generalização da regra que consagra o efeito suspensivo a todas as garantias administrativas. Assim satisfazia-se os interesses do particular, da Administração bem como o bom funcionamento da justiça administrativa.

Em suma, deve entender-se que caducam todas as normas que prevejam a necessidade de recurso hierárquico ou qualquer outro meio gracioso, pelo que todas as garantias administrativas se consideram facultativas uma vez que não impedem o particular de utilizar simultaneamente a via contenciosa.

Vanessa lemos Nunes Sub 12

Lopes da Mota recorre para Supremo Tribunal Administrativo

Lopes da Mota quer ver anulado o castigo que levou à suspensão das suas funções como procurador do Ministério Público daí ter recorrido para o Supremo Tribunal Administrativo, onde o recurso já deu entrada.
Ouvido pela TSF, o advogado do ex-presidente do Eurojust explicou que se «trata de uma acção especial de anulação» da proibição aplicada pelo Conselho Superior do Ministério Público aplicada a Lopes da Mota.
Magalhães e Silva indicou ainda que esta acção «não suspende» este processo, mas confirmou que «na prática, pode, e espero que assim seja, anular a proibição».
Lopes da Mota demitiu-se na sequência das alegadas pressões que terá exercido junto dos procuradores do Ministério Público que tinham em mãos o processo Freeport.

http://tsf.sapo.pt/PaginaInicial/Portugal/Interior.aspx?content_id=1577292

Vanessa Lemos Nunes Sub 12

Tarefa 3 – Pode o juiz administrativo carrear factos novos para o processo ou isso fará dele uma parte processual?

Para responder a esta questão é necessário atender ao art.95º nº1 do CPTA que consagra uma regra geral, onde é manifesto o Princípio do Contraditório “o tribunal deve decidir (…) todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação (…) e não podem ocupar-se se não das questões suscitadas”, pelo que está consagrada a lógica subjectiva do objecto do processo. Este princípio, é “temperado” como refere expressamente o Prof. Vasco Pereira da Silva pelo estabelecimento de poderes inquisitórios do juiz quando diz “salvo, quando a lei lhe permita ou imponha o conhecimento oficioso de outras”.

A questão que se coloca é se este princípio geral estabelecido no nº1 é posto em causa pelo nº2 do mesmo artigo?

Para tal, devemos distinguir no art.º 95 nº2 duas partes distintas. Quanto à primeira, o Professor considera que não se trata de nenhuma excepção à regra do nº1, esta vem apenas reforçar a tutela de protecção dos direitos dos particulares, impondo ao juiz o dever de conhecer e pronunciar-se sobre todas as invalidades formais e materiais.

No que diz respeito à segunda parte, de facto o juiz deve identificar causas de invalidade dos actos administrativos distintas das alegadas, mas tendo sempre como limite para essa tarefa os factos trazidos a juízo pelas partes. O juiz tem a possibilidade de conhecer do direito e por isso de qualificar diferentemente os factos alegados pelas partes.

Em suma, na opinião do Professor o juiz não pode carrear novos factos para juízo porque não é parte, trata-se de uma figura que goza de imparcialidade.

Vanessa Lemos Nunes Sub 12

Tarefa 2 – O Processo administrativo como processo a um acto ou como processo de partes

Na breve análise da história do Contencioso Administrativo foram visíveis os vários traumas por que passou este ramo de Direito.

No âmbito da legitimidade, esse ”trauma de infância” do Contencioso Administrativo, manifestou-se na lógica da doutrina clássica, que nasceu no seio do modelo francês e que se caracterizou por negar o estatuto de partes ao particular e à Administração. Segundo esta teoria objectiva também designada por “processo a um acto” entendia-se que estes iam a tribunal para a defesa da legalidade e do interesse público e não para defesa dos seus próprios direitos. Assim, como refere o Professor Vasco Pereira Da Silva no seu manual, o particular era um mero ”objecto do poder soberano” e a Administração uma “autoridade recorrida”.

No nosso país, estas concepções objectivistas, marcadas pela promiscuidade entre a Administração e a Justiça, vingaram até à Constituição de 1976, altura em que o Contencioso se tornou plenamente jurisdicionalizado e de natureza subjectiva em que o particular e a Administração se constituem como partes. O particular assim considerado, tem a possibilidade de ir a juízo defender a lesão de um direito e a Administração é chamada para se pronunciar sobre os motivos de uma determinada actuação.

Actualmente, para além de serem partes, o particular e a Administração gozam ainda do Princípio da Igualdade Efectiva previsto no art.6º do CPTA, cuja manifestação se prende com a possibilidade de intervir no processo mas também poder ser sancionado pelo tribunal por litigância de má-fé. Este princípio é ainda complementado com outros, nomeadamente o da Cooperação e Boa Fé Processual consagrado no art.8º também do CPTA.

Uma das manifestações de que o processo administrativo é actualmente um processo de partes consta do art.9º do CPTA que determina a legitimidade activa. O critério é o de o autor alegar ser parte na relação material controvertida, ou seja, sempre que alegue a titularidade de direitos subjectivos ou posições substantivas de vantagem na relação jurídica administrativa. Importante neste âmbito é realçar que a determinação quanto a saber se de facto é ou não titular é uma questão do mérito da causa, pelo que nesta fase basta como refere o Professor Vasco Pereira Da Silva verificar se a alegação é plausível. O nº 2 do mesmo artigo concede legitimidade ao actor público (o Ministério Público) e popular para a função objectiva de tutela da legalidade e do interesse público, tendo neste âmbito uma função de carácter objectivo. Assim, por um lado concede-se legitimidade aos sujeitos privados que actuam em juízo para defesa de interesses próprios e por outro lado o actor público e popular que actuam para a defesa da legalidade e do interesse público.

Quanto à legitimidade passiva consagrada no art.10º nº 1 do CPTA, o critério é também como já foi referido supra o da relação material controvertida. Assim, podem ser partes entidades públicas, indivíduos ou as pessoas colectivas privadas. Nos termos do nº 2 do mesmo artigo também têm legitimidade a pessoa colectiva de direito público ou os órgãos do Ministério em causa. O Professor Vasco Pereira Da Silva faz uma crítica ao legislador por ter consagrado como sujeito paradigmático a pessoa colectiva pública em detrimento dos órgãos tendo em conta o aumento das relações administrativas multilaterais. Neste seguimento o Professor estabelece a regra de que em princípio é relevante a actuação dos órgãos e apenas em casos de responsabilidade patrimonial será sujeito a pessoa colectiva.

É precisamente esta multilateralidade das relações administrativas que fez surgir a necessidade de criar mecanismos que permitam a protecção conjunta dos direitos. O art.12º que consagra o litisconsórcio voluntário activo ou passivo, o art.48º que prevê os processos de massa e o art.10º nº8 que permite que intervenha no processo as autoridades administrativas com competência conexa com a que está em juízo.

Em suma, podemos afirmar que actualmente o processo é de partes e vigora entre elas o Princípio da Igualdade.

Vanessa Lemos Nunes sub 12

Tarefa 1 - Modelo francês e britânico

No seguimento da tarefa que o Senhor Professor Vasco Pereira Da Silva lançou, proponho-me analisar as características do Contencioso Administrativo no sistema francês e britânico ao longo da história.

A Infância difícil como se refere o Professor diz respeito a dois acontecimentos. O surgimento do Contencioso no contexto da Revolução Francesa concebido como um privilégio da Administração visando a defesa dos poderes públicos, bem como, a afirmação da autonomia do direito administrativo. A consequência destes dois factos foi verificar-se uma maior preocupação e garantia com a tutela da administração do que face aos direitos dos particulares.

A primeira fase é designada como “O Pecado Original”, surge precisamente com a Revolução Francesa e caracteriza-se por uma confusão entre a função de administrar e julgar. Os tribunais judiciais não podiam interferir na Administração, nomeadamente condenarem a mesma e a justificação dada assentava no princípio da separação de poderes que era interpretado de forma errada segundo a posição defendida pelo Professor. Entendia-se que “julgar a Administração é ainda administrar”, no entanto, a interpretação correcta seria a de que “julgar a Administração seria ainda julgar”, assim neste período há simultaneamente a afirmação e a negação deste princípio pela interpretação dada pelos revolucionários franceses.É neste momento que surgem duas realidades no Contencioso Administrativo, o modelo francês e o modelo britânico, sendo que ambos os modelos partem de uma ideia assente no Estado Liberal mas cujos entendimentos são diferentes porque no caso do modelo francês houve ainda muito da influência do Antigo Regime. No modelo britânico a separação de poderes era entendida como sendo poderes autónomos e independentes, limitando-se reciprocamente mas sem a integração numa entidade superior pelo que havia a submissão da Administração aos tribunais e a regras de direito comum. Pelo contrário no modelo francês surge a necessidade de criar um contencioso especial pois não se admite que a Administração seja julgada por qualquer juiz porque é soberana e dotada de privilégios especiais que fazem surgir essa necessidade. Assim, consequência da errada interpretação do princípio da separação de poderes, o período do administrador-juíz consagra três momentos distintos que se mantêm durante bastante tempo. O primeiro em que os julgamentos são remetidos para os órgãos da administração verificando-se como já foi referido anteriormente uma confusão entre julgar e administrar. O segundo momento que se designa de justiça reservada em que é criado o Conselho de Estado como órgão da Administração de carácter consultivo mas que ainda é simultaneamente administrativo e judiciário e por fim o terceiro momento que se designa de justiça delegada e em que as decisões do Conselho de Estado já se tornam definitivas por delegação de poderes.

A segunda fase é designada pelo “Baptismo” ou Jurisdicionalização uma vez que com a instauração do modelo de Estado Social se procura alcançar uma jurisdição autónoma. No direito francês o processo de transformação dos órgãos de controlo da Administração em tribunais administrativos foi lento e gradual bem como marcado por sucessivas reformas legislativas. As principais mudanças prendem-se com o surgimento de duas instâncias e a jurisdicionalização plena de cada uma delas. Assim, assistiu-se a uma transformação de “órgãos administrativos especiais” em verdadeiros tribunais.Já no sistema britânico, existia uma discrepância entre a teoria, segundo a qual o controlo da Administração pelos tribunais comuns estava integrado num poder judicial independente e em que o juiz goza de plenos poderes face à Administração, mas na prática não ocorria de forma tão linear uma vez que estava sujeita a limitações. Dessas limitações pode indicar-se o juiz auto limitar a sua apreciação no domínio do poder discricionário que torna menos efectivo o controlo judicial. Também a existência de diferentes regras processuais para os litígios administrativos constituía um limite uma vez que para controlar a maior parte das decisões administrativas não era possível através de meios processuais genéricos, mas apenas específicos que não eram utilizados pelos particulares porque não podiam ser accionados contra a Coroa. Dada esta discrepância entre teoria e prática surgem “entidades administrativas especiais" cuja função é para além das tarefas administrativas também a de fiscalizar a Administração. Assim, para além dos tribunais comuns também os órgãos administrativos especiais controlavam a Administração cabendo a última palavra ao tribunal.Assim, ambos os sistemas são compostos por tribunais autónomos e independentes a controlar a Administração, no sistema francês há tribunais especiais e por isso uma jurisdição autónoma enquanto que no britânico os tribunais são comuns.

Por último surge a fase da Confirmação que se caracteriza pela acentuada dimensão jurisdicional com plenitude de poderes, bem como pela afirmação da natureza subjectiva em que se tutela os direitos das partes, quer da Administração como dos particulares.Dentro desta fase surgem dois sub-períodos, a Constitucionalização do Contencioso Administrativo consagrado como novo modelo realizado por verdadeiros tribunais e destinado a garantir uma protecção integral e efectiva por parte dos particulares.No caso Francês este processo foi mais demorado mas foi realizado pelo Conselho de Estado durante o século XX e conta com o auxílio da jurisprudência constitucional. A sua consagração ocorreu ao nível da lei fundamental reconhecendo-se que a Administração tem que ser julgada por tribunais ainda que de uma outra jurisdição e não por órgãos que estejam dependentes da Administração bem como a afirmação de que os particulares gozam de direito a aceder a esses tribunais para protecção das suas posições subjectivas perante a Administração.No caso do sistema britânico esta fase começou pela consagração de regras e princípios próprios e também adquiriu posteriormente dimensão constitucional. A constitucionalização é acompanhada por uma progressiva especialização do Contencioso Administrativo a três níveis. A criação de um tribunal especializado em matéria administrativa, desaparecendo o principal aspecto que caracterizava o modelo britânico. A segunda mudança prendeu-se com o estabelecimento de regras processuais específicas para o julgamento de litígios administrativos bem como a concentração num meio processual especial dos poderes de controlo da Administração pelo juiz. Em terceiro lugar uma reorganização das garantias administrativas e contenciosas para aumentar a eficácia do sistema através da possibilidade de impugnação perante um tribunal das decisões dos órgãos administrativos especiais.O segundo sub-período é o da Europeização que se caracteriza pela integração vertical, ou seja, por surgirem fontes europeias relevantes no Contencioso Administrativo como na área da contratação pública ou das providências cautelares, bem como pela integração horizontal que se caracteriza pela convergência cada vez mais acentuada das legislações nacionais quando existem reformas do Contencioso Administrativo.

Em suma, no seguimento do que diz o Professor Vasco Pereira Da Silva em jeito de conclusão, pode afirmar-se a existência de um Direito do Processo Administrativo Europeu ou Comum de fonte legislativa como jurisprudencial, bem como a convergência dos sistemas de contencioso nacionais nomeadamente os dois sistemas já analisados de matriz britânica e francesa.

Vanessa Lemos Nunes sub 12