Na legislação actual portuguesa, o processo Administrativo é um processo de partes, ou seja, estão em causa direitos subjectivos dos particulares perante a Administração.
O processo de partes é muito diferente do processo de actos, e cabe-me aqui distinguir os dois tipos de processo administrativo. No modelo clássico, o processo administrativo era concebido como um processo de actos, uma vez que era destinado à verificação da legalidade da actuação da Administração. O particular era considerado como um mero objecto, um "administrado" e não como um sujeito, pois nem ele nem a Administração eram partes, estando em juízo somente para colaborar com o tribunal, com vista à defesa da legalidade e do interesse público.
Esta concepção clássica correspondia assim a um modelo objectivista, que negava a qualidade de parte dos particulares e da Administração no contencioso e a titularidade de direitos subjectivos aos privados perante a actuação administrativa.
O recurso de anulação era considerado como um "processo feito a um acto", destinado a verificar a legalidade do exercício autoritário de poderes administrativos. A Administração seguia o mesmo interesse que o tribunal, ou seja, a defesa da legalidade e do interesse público, o que decorria da confusão entre administrar e julgar.
A este processo de actos contrapõe-se o processo de partes, que foi expressamente consagrado na Constituição de 1976, através da integração do Contencioso Administrativo no poder judicial, e consequentemente, no Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA). Neste processo de partes, que corresponde a um modelo subjectivista da justiça administrativa, a Administração e o particular são partes no processo, defendendo as suas posições perante o juiz, que tem um papel de terceiro no processo. No artigo 6º do CPTA, consagra-se o princípio da igualdade de partes, entre a Administração e os particulares. A igualdade dos sujeitos processuais é completada pelo artigo 8º do CPTA, que consagra o princípio da cooperação e boa fé processual. A propósito deste princípio, deve referir-se que o nº 3 do art. 8º tem como objectivo a facultação, por parte das entidades administrativas ao tribunal, de elementos de prova favoráveis à Administração e aos particulares, como aliás refere o Professor Vasco Pereira da Silva, não correspondendo a nenhum caso de desigualdade em relação aos próprios particulares.
Este modelo subjectivista destina-se igualmente a garantir a protecção dos direitos dos particulares, através da consagração nos artigos 209º e 268º/4 da Constituição, num contencioso plenamente jurisdicionalizado.
Neste âmbito, é importante referir que a legitimidade, enquanto pressuposto processual em relação aos sujeitos, está associada à qualidade de parte, uma vez que decorre da alegação da posição de parte na relação material controvertida (artigo 9º e seguintes do CPTA). Em relação à legitimidade activa, o autor só é considerado parte legítima quando alegue ser parte na relação material controvertida, ou seja, quando alegar a titularidade de direitos subjectivos ou de posições de vantagem na relação jurídica administrativa. Esta alegação pelo autor vale para todos os meios processuais e pedidos, dado que todo o Contencioso Administrativo está plenamente jurisdicionalizado e subjectivizado. Segundo a perspectiva do Professor Vasco Pereira da Silva, todas as posições substantivas de vantagem dos particulares face à Administração devem ser consideradas como direitos subjectivos, não se justificando mais a distinção clássica entre direitos subjectivos, interesses legítimos e interesses difusos.
Mas para além dos particulares, também têm legitimidade activa os sujeitos referidos no nº 2 do art. 9º do CPTA, incluindo as autarquias locais e o Ministério Público. Este último tem o papel de sujeito processual, no que diz respeito à acção pública. Relativamente à acção popular, também regulada no art. 9º/2 do CPTA, esta constitui o poder de intervenção processual dos particulares e das pessoas colectivas, cuja actuação tem lugar independentemente de terem ou não interesse pessoal na demanda.
Assim, ao lado dos particulares, que actuam para a defesa dos seus interesses próprios, há que considerar também como sujeitos processuais o actor público e o actor popular, que actuam tendo em vista a tutela da legalidade e do interesse público, desempenhando uma função objectiva, ao invés da função subjectiva, de tutela efectiva e plena dos direitos dos particulares.
Aqui chegados, importa referir as vantagens e inconvenientes de cada um dos modelos. Em relação ao modelo objectivista, uma das vantagens é a de estabelecer garantias mais amplas de defesa da legalidade (e consequentemente, também dos interesses dos particulares, especialmente nas situações de interesses difusos), principalmente em extensão, uma vez que há uma tendência para alargar a legitimidade de acesso aos tribunais, quer seja contra actos individuais ou contra normas, tanto na acção particular como na acção colectiva, na acção pública e na popular.
A finalidade da justiça administrativa não é apenas a protecção jurídica dos direitos dos particulares, mas também a garantia da prossecução do interesse público e outros interesses comunitários. Sendo a actuação da Administração muitas vezes favorável aos particulares, importa acautelar o interesse público. Outra vantagem deste modelo é que, mesmo do ponto de vista dos direitos e interesses dos particulares, o facto de se considerar a Administração como poder não é só fonte de privilégios, mas também importa a existência de especiais deveres ou limitações, que resultam em favor dos administrados, como por exemplo, o ónus da prova ou o direito de recurso de decisões judiciais.
No entanto, o modelo objectivista também possui desvantagens, tais como a ligação do acto administrativo ao contencioso administrativo. Este contencioso objectivo não implica a existência de direitos subjectivos do particular e tudo vai girar à volta do acto administrativo: este é «pressuposto, objecto, "parte" única, meio de prova, medida da sentença», utilizando a expressão referida pelo Professor Vasco Pereira da Silva.
A concepção clássica do Contencioso Administrativo preocupou-se com a anulação do acto administrativo e o principal meio processual, o recurso de anulação, foi concebido como um «processo feito a um acto», nas palavras de Maurice Hauriou. No Estado Liberal, o acto administrativo era visto como uma manifestação autoritária do poder do Estado em relação a um determinado particular, no âmbito de uma Administração Agressiva, cujo objectivo era o de garantir essencialmente a segurança dos particulares, quer através da polícia, quer através das forças armadas, uma vez que a actuação administrativa tinha de ser reduzida apenas ao mínimo.
O particular era visto como um mero "objecto" do poder público e não como um sujeito jurídico e a doutrina considerou que ele não era titular de direitos face à Administração e que só actuava em juízo para a defesa de legalidade e do interesse público, correspondendo este entendimento, defendido por Hauriou, à concepção objectivista do processo feito a um acto. Outro entendimento da doutrina, seguido por Otto Mayer, foi considerar que o particular era titular de posições
jurídicas substantivas perante a Administração, mas os pretensos “direitos subjectivos” eram apenas reflexos do direito objectivo. De acordo com a primeira orientação da doutrina, do "processo ao acto", o particular não era titular de direitos subjectivos e o seu interesse na anulação do acto era o mesmo que o interesse da Administração, ou seja, o interesse público e a defesa da legalidade.
Com o surgimento do Estado Social, houve uma mudança de paradigma, mas o acto administrativo continuou a existir e verificou-se particularmente em Portugal, em que a concepção clássica e em especial, a noção de acto definitivo e executório, adoptada e teorizada por Marcello Caetano, foi consagrada pela legislação administrativa.
Contudo, sucedem-se múltiplas formas de actuação administrativa, e para além do acto administrativo, passam a existir os regulamentos, planos, contratos, entre outras formas de actuação da Administração. O acto administrativo deixa de estar ligado à concepção da Administração Agressiva (ou "de polícia"), e transforma-se num acto administrativo favorável e constitutivo de direitos, no âmbito de uma Administração Prestadora.
Todas estas alterações levaram à necessidade de procurar uma noção de Direito Administrativo adequada ao Estado Social e à Administração Prestadora, surgindo assim duas posições distintas da doutrina. Para a doutrina alemã, considerava-se a relação jurídica como o conceito dominante do Direito Administrativo, enquanto que para grande parte da doutrina italiana, o tema central era o procedimento administrativo. A orientação da doutrina alemã corresponde à concepção subjectivista do Direito Administrativo, que se caracteriza pela defesa dos direitos subjectivos dos particulares como fundamento de um relacionamento jurídico entre a Administração e o particular. Por outro lado, a orientação italiana segue uma perspectiva mais objectivista do Direito Administrativo, relacionada com a defesa do interesse público e da sua realização através da participação dos privados. O Professor Vasco Pereira da Silva adopta a perspectiva subjectivista, correspondente à relação jurídica entre a Administração e os particulares, entendendo que é o modo mais correcto de conceber esse relacionamento num Estado de Direito. O particular é um sujeito jurídico autónomo e tem uma posição igual à da Administração, de acordo com o princípio da igualdade entre partes.
A relação jurídica administrativa é consagrada no actual direito português, designadamente, através dos artigos 212º/3, 266º e 268º/4 e 5 da CRP, de vários artigos do CPTA e do art. 1º e 4º do ETAF.
Apesar da perspectiva adoptada, há que ter em conta a importância do procedimento administrativo, entendendo as relações procedimentais como modalidade de relações jurídicas, valorizando a dimensão procedimental dos direitos subjectivos.
Finalmente, em relação ao modelo subjectivista, pode apontar-se, como grande vantagem, o facto de atribuir uma protecção mais intensa aos particulares que sejam titulares de direitos perante a Administração. A evolução de grande parte dos sistemas administrativos demonstra isso mesmo, uma tendência para a subjectivização da justiça administrativa, devido à insuficiência do modelo clássico objectivista para garantir uma protecção judicial efectiva dos direitos dos particulares, cuja importância é cada vez maior.
Actualmente é consensual que o processo administrativo é um litígio entre partes, portanto, um processo jurisdicional, na sua origem. No entanto, o próprio modelo subjectivista tem também desvantagens, uma das quais é a inexistência da acção popular como uma figura geral, como ocorre na Alemanha. Semelhante situação acontece na acção pública, que é limitada à impugnação directa de normas.
O Professor Vieira de Andrade entende que a melhor solução seria a de combinar diversos aspectos dos dois sistemas (objectivista e subjectivista), de modo a retirar as vantagens de cada um deles, tendo em conta que não se pode descurar nenhum dos modelos referidos.
Bibliografia:
“A Justiça Administrativa (Lições) ” – Vieira de Andrade
"O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise" - Vasco Pereira da Silva
Raquel Amaral, Sub-turma 5, Nº 16835
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sexta-feira, 9 de abril de 2010
Tarefa 1 - Sistemas administrativos de tipo francês e de tipo britânico
O Contencioso Administrativo surgiu na Revolução Francesa e foi marcado por uma ligação da Administração à Justiça, que corresponde à fase do "pecado original", havendo assim uma confusão entre administrar e julgar.
No sistema administrativo de tipo francês ou de administração executiva, o nascimento do Contencioso Administrativo encontra-se essencialmente ligado à noção de Estado. O princípio da separação de poderes é um dos elementos essenciais deste novo modelo de Estado, tendo sido proclamado expressamente, em 1789, com a Revolução Francesa. Segundo este princípio, havia uma separação entre o poder executivo e o poder judicial, sendo Montesquieu quem integrou a separação de poderes no Estado. A interpretação do princípio da separação de poderes era completamente diferente da que vigorava em Inglaterra, dado que o poder executivo não podia interferir na competência dos tribunais, mas o poder judicial também não podia intervir no funcionamento administrativo.
Foi também estabelecida a enunciação dos direitos subjectivos invocáveis pelo cidadão contra o Estado, nos termos do art. 16º da Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão, de 1789.
Com a Revolução Francesa, criou-se ainda um contencioso especial para a Administração, tratando-se assim de um sistema centralizado e concentrado. Esta criação de órgãos administrativos especiais, como por exemplo, a criação do Conselho de Estado, justificou-se pela defesa da Administração traduzida na proibição dos tribunais comuns julgarem os litígios administrativos. O Conselho de Estado foi criado como juiz privativo da Administração no período classificado de "justiça reservada" de 1799 a 1872. Este órgão da administração tinha funções consultivas e também funções de resolução dos litígios administrativos, através da emissão de "pareceres", que eram sujeitos a homologação do Chefe de Estado. Mais tarde, a partir de 1872, as decisões do Conselho de Estado passam a ser definitivas, através da delegação de poderes do executivo, num período designado de "justiça delegada". O modelo continuava a ser o do administrador-juiz, apesar da mudança do período da "justiça reservada" para a "justiça delegada". Não foi ainda nesta altura que o Conselho de Estado se transformou num verdadeiro tribunal.
Este sistema da justiça delegada, como sistema liberal, pretendia atribuir a protecção dos direitos dos cidadãos a uma entidade independente e como sistema administrativo, atribuía à Administração uma posição especial no processo.
Há uma certa continuidade entre os modelos de Estado Absoluto e Liberal, devido a um compromisso entre elementos autoritários e liberais, que está na origem do conceito de Estado.
O acto administrativo agressivo, a organização concentrada e centralizada e o contencioso administrativo "meio" administrativo e "meio" jurisdicional, são elementos integrantes do modelo do liberalismo político, concretizado nos países que adoptaram este sistema de administração executiva.
Assim, no Estado Liberal, o particular era visto como um mero objecto do poder público e não como um sujeito jurídico, titular de direitos e deveres. Existia nesta altura uma confusão entre direito subjectivo e direito objectivo, pois falava-se num direito subjectivo do particular à legalidade objectiva, o que na realidade não corresponde a uma protecção jurídica subjectiva do particular, como entende o Professor Vasco Pereira da Silva. De um lado, situava-se o particular, considerado como titular de direitos de liberdade contra o Estado e por outro lado, a Administração, considerada como uma pessoa jurídica fechada, semelhante ao particular. Desta forma, ao longo do século XIX, considera-se que os órgãos administrativos não têm a mesma posição que os particulares, uma vez que exercem funções de interesse público, dispondo de poderes de autoridade e de privilégios. Nessa medida, os particulares não dispõem desses poderes de autoridade e a Administração está sujeita a deveres e restrições especiais que também não vigoram relativamente aos particulares, nascendo assim um conjunto de normas jurídicas de direito público, distintas do direito privado.
Em França, o processo de transformação dos órgãos de controlo da Administração em verdadeiros tribunais administrativos foi lento e duradouro. Com o surgimento do Estado Social ligado à "fase do baptismo" do Contencioso Administrativo, para utilizar a expressão referida pelo Professor Vasco Pereira da Silva, os litígios entre a Administração e os particulares passam a ser julgados por verdadeiros tribunais.
Na fase da "confirmação" do Contencioso Administrativo, afirma-se uma dupla dimensão: uma dimensão jurisdicional, em que o juiz é independente e goza de plenos poderes face à Administração, e uma dimensão subjectiva, correspondente à consagração da protecção efectiva e total dos direitos dos particulares.
A natureza jurisdicional dos tribunais administrativos adquire natureza constitucional, através da intervenção criadora do Conselho. A jurisdicionalização plena do Contencioso Administrativo foi um processo longo que só terminou com a ajuda da jurisprudência constitucional.
O "milagre" continuado da jurisdicionalização plena do Contencioso Administrativo ocorre aquando da sentença do Conselho Constitucional de 1980, que consagrou expressamente a identidade de natureza dos tribunais comuns e dos tribunais administrativos, constitucionalizando a Justiça Administrativa. A sentença do Conselho Constitucional de 1987 reafirma e desenvolve a independência das jurisdições administrativas, constitucionalizando o Direito Administrativo. Consagra-se assim, um modelo de Contencioso Administrativo realizado por verdadeiros tribunais e não por órgãos dependentes da Administração, com o objectivo de garantir uma protecção efectiva e plena dos direitos dos particulares. Surgem também reformas legislativas do sistema francês do Contencioso Administrativo.
Este processo de constitucionalização, tal como da europeização, aproxima o Contencioso Administrativo dos países europeus, afastando quaisquer fronteiras entre os sistemas.
A europeização contribuiu para a superação dos "traumas de infância" do Contencioso Administrativo, a par da constitucionalização, visando a garantia de uma efectiva e plena tutela jurisdicionalizada e subjectivizada.
Existe ainda uma alteração do paradigma do Contencioso Administrativo, designadamente em relação à tutela cautelar e urgente, e à regulação dos direitos dos cidadãos nas relações de procedimento administrativo.
Este sistema de administração executiva, que nasceu em França, vigora hoje em quase todos os países continentais da Europa ocidental, incluindo Portugal, desde 1832.
No sistema francês, é conferido à Administração Pública um conjunto de poderes sobre os cidadãos e entre esses poderes, o mais importante é o privilégio da execução prévia, que permite à Administração executar as suas próprias decisões. Estas decisões têm em regra força executória própria e, sem nenhuma intervenção prévia necessária do poder judicial, podem ser impostas pela coacção aos particulares.
No sistema administrativo de tipo britânico ou de administração judiciária, a separação de poderes significava a autonomia e independência de cada um dos poderes, através de uma limitação recíproca dos mesmos, mas daí resultava a sujeição da Administração aos tribunais comuns e às regras do direito comum. Os litígios entre as entidades administrativas e os particulares eram da jurisdição dos tribunais comuns e não da competência de tribunais especiais. Em consequência da consagração do império do direito (ou rule of law), o Rei, os outros órgãos e agentes da Administração Pública, os municípios e os particulares estão todos submetidos ao direito comum, não dispondo assim de privilégios ou prerrogativas de autoridade pública. Ainda segundo o princípio da separação de poderes, o Rei não podia resolver questões contenciosas, sendo também proibido de dar ordens aos juízes. O Rei ficou ainda sujeito ao direito, especialmente ao direito consuetudinário, que resultava de costumes sancionados pelos tribunais (common law). Os direitos, liberdades e garantias de todos os cidadãos ingleses foram consagrados no Bill of Rights (1689),que estabeleceu que o direito comum era aplicável a todos os britânicos, de qualquer parte da Grã-Bretanha. Nos primórdios, o sistema podia ser assim caracterizado pela não existência de Direito Administrativo.
Mas com o surgimento da Administração Prestadora, o sistema britânico vai passar por dificuldades, no que respeita à ligação entre Direito e Justiça Administrativa, que não tinham ocorrido na fase do "pecado original". Devido à intervenção dos poderes públicos a nível económico, social e cultural nos finais do século XIX e século XX, surgem normas reguladoras da actividade administrativa e assim se começou a criar e a aplicar Direito Administrativo no Reino Unido.
O controlo da Administração pelos tribunais comuns, enquadrados num poder judicial independente, revela-se ineficiente, graças à criação dos "administrative tribunals" (órgãos administrativos especiais). Estes órgãos possuem tarefas administrativas, mas também jurisdicionais, de controlo da actuação da Administração. Esta situação levou a uma "confusão" das relações entre Administração e Justiça, que se manifestou pela intervenção conjugada dos "administrative tribunals" com os "courts" (tribunais comuns). Diferentemente do sistema francês, em que na fase do "baptismo" do Contencioso Administrativo, os órgãos administrativos especiais transformaram-se em verdadeiros tribunais, no sistema britânico, surgiram os "administrative tribunals" que têm poderes de fiscalização da Administração, embora a "última palavra" tenha sempre que caber aos tribunais comuns ("courts") e não aos órgãos administrativos especiais. Nos dois sistemas, quem controla a Administração são tribunais independentes e autónomos, mas no sistema de administração executiva são os tribunais especiais, e no sistema de administração judiciária são os tribunais comuns.
Na fase da "confirmação" ou do crisma do Contencioso Administrativo, o Reino Unido, só nos anos 70, adquiriu dimensão constitucional. A esta "constitucionalização" acresce uma "especialização" progressiva do Contencioso Administrativo, designadamente através da reforma de 1977, que criou um tribunal especializado em matérias administrativas, no âmbito de uma unidade de jurisdição ("Queen's Bench Division" do "High Court") e da reforma de 1992, que estabeleceu alterações em matéria de garantias administrativas, nomeadamente a introdução de regras procedimentais. Esta última reforma contribuiu também para ser elevado a princípio da constituição material a regra segundo a qual existe um controlo do poder judicial relativamente às decisões das entidades administrativas.
Relativamente à europeização do Contencioso Administrativo, a expressão de "Processo Administrativo Europeu" tem cada vez mais sentido, especialmente na actualidade. No sistema britânico, existe uma grande influência do Direito Europeu no Direito Administrativo.
É particularmente evidente a influência da constitucionalização e da europeização no que diz respeito à organização do sistema de garantias dos particulares, designadamente através da compatibilização das garantias administrativas e das judiciais. Os particulares podem assim sempre impugnar as decisões das entidades administrativas junto de um tribunal comum. Relativamente aos meios processuais, também existe uma grande influência, devido ao direito de acesso a um julgamento equitativo e ao Direito Cautelar Europeu, que implicou um alargamento da tutela cautelar.
Este sistema de administração judiciária, com origem em Inglaterra, vigora actualmente na generalidade dos países anglo-saxónicos, incluindo os Estados Unidos da América.
Conclusão:
A evolução dos sistemas administrativos britânico e francês no século XX determinou em alguns aspectos uma relativa aproximação entre os dois modelos. O sistema britânico é um sistema descentralizado, apesar de nos últimos anos se ter tornado algo mais centralizado e o sistema francês também já não é um sistema totalmente centralizado e concentrado.
No que respeita ao controlo jurisdicional da Administração, só aparentemente há essa referida aproximação, uma vez que a administração britânica continua sujeita ao controlo dos tribunais comuns, apesar do surgimento dos "administrative tribunals". Por seu lado, em França, embora tenha aumentado o número de situações em que a Administração actua à luz do direito privado, o controlo administrativo continua a pertencer aos tribunais administrativos.
No século XX, surgiram na Inglaterra os "administrative tribunals" que, não sendo verdadeiros tribunais, são órgãos administrativos independentes para decidir questões administrativas. As suas decisões são obrigatórias para os particulares e não necessitam de confirmação judicial prévia para serem impostas por coacção. Deste modo, estes órgãos administrativos britânicos dispõem de poderes análogos aos do privilégio da execução prévia, típico do sistema francês. No entanto, a Administração Pública continua a não executar as suas decisões por autoridade própria, dependendo da sentença do tribunal comum. Por outro lado, no sistema francês, os particulares podem obter dos tribunais administrativos a suspensão da eficácia das decisões unilaterais administrativas.
Uma certa aproximação entre os dois sistemas também se efectivou na passagem do Estado Liberal para o Estado Social, uma vez que em Inglaterra surgiram milhares de legislações em matéria administrativa e a Administração francesa teve de passar a actuar, em diversas situações, sob a luz do direito privado, como por exemplo, no caso das empresas públicas.
Em último lugar, quanto às garantias jurídicas dos particulares, em Inglaterra, a Administração está sujeita aos tribunais comuns, assim como os particulares. No sistema francês, a Administração é independente do poder judicial, podendo os tribunais administrativos anular as decisões ilegais das autoridades ou condenar ao pagamento de indemnizações.
No entanto, no sistema francês, as garantias dos particulares face à Administração são menores do que no sistema britânico, uma vez que a administração tem poderes de autoridade, ao contrário deste último sistema. Em França, os cidadãos dispõem de um sistema de garantias jurídicas contra os abusos e ilegalidades da Administração Pública, existindo assim um sistema de plena jurisdição dos tribunais comuns face à entidade administrativa.
Bibliografia:
"O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise" - Vasco Pereira da Silva
"Curso de Direito Administrativo" - Diogo Freitas do Amaral
Raquel Amaral, Sub-turma 5, Nº 16835
No sistema administrativo de tipo francês ou de administração executiva, o nascimento do Contencioso Administrativo encontra-se essencialmente ligado à noção de Estado. O princípio da separação de poderes é um dos elementos essenciais deste novo modelo de Estado, tendo sido proclamado expressamente, em 1789, com a Revolução Francesa. Segundo este princípio, havia uma separação entre o poder executivo e o poder judicial, sendo Montesquieu quem integrou a separação de poderes no Estado. A interpretação do princípio da separação de poderes era completamente diferente da que vigorava em Inglaterra, dado que o poder executivo não podia interferir na competência dos tribunais, mas o poder judicial também não podia intervir no funcionamento administrativo.
Foi também estabelecida a enunciação dos direitos subjectivos invocáveis pelo cidadão contra o Estado, nos termos do art. 16º da Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão, de 1789.
Com a Revolução Francesa, criou-se ainda um contencioso especial para a Administração, tratando-se assim de um sistema centralizado e concentrado. Esta criação de órgãos administrativos especiais, como por exemplo, a criação do Conselho de Estado, justificou-se pela defesa da Administração traduzida na proibição dos tribunais comuns julgarem os litígios administrativos. O Conselho de Estado foi criado como juiz privativo da Administração no período classificado de "justiça reservada" de 1799 a 1872. Este órgão da administração tinha funções consultivas e também funções de resolução dos litígios administrativos, através da emissão de "pareceres", que eram sujeitos a homologação do Chefe de Estado. Mais tarde, a partir de 1872, as decisões do Conselho de Estado passam a ser definitivas, através da delegação de poderes do executivo, num período designado de "justiça delegada". O modelo continuava a ser o do administrador-juiz, apesar da mudança do período da "justiça reservada" para a "justiça delegada". Não foi ainda nesta altura que o Conselho de Estado se transformou num verdadeiro tribunal.
Este sistema da justiça delegada, como sistema liberal, pretendia atribuir a protecção dos direitos dos cidadãos a uma entidade independente e como sistema administrativo, atribuía à Administração uma posição especial no processo.
Há uma certa continuidade entre os modelos de Estado Absoluto e Liberal, devido a um compromisso entre elementos autoritários e liberais, que está na origem do conceito de Estado.
O acto administrativo agressivo, a organização concentrada e centralizada e o contencioso administrativo "meio" administrativo e "meio" jurisdicional, são elementos integrantes do modelo do liberalismo político, concretizado nos países que adoptaram este sistema de administração executiva.
Assim, no Estado Liberal, o particular era visto como um mero objecto do poder público e não como um sujeito jurídico, titular de direitos e deveres. Existia nesta altura uma confusão entre direito subjectivo e direito objectivo, pois falava-se num direito subjectivo do particular à legalidade objectiva, o que na realidade não corresponde a uma protecção jurídica subjectiva do particular, como entende o Professor Vasco Pereira da Silva. De um lado, situava-se o particular, considerado como titular de direitos de liberdade contra o Estado e por outro lado, a Administração, considerada como uma pessoa jurídica fechada, semelhante ao particular. Desta forma, ao longo do século XIX, considera-se que os órgãos administrativos não têm a mesma posição que os particulares, uma vez que exercem funções de interesse público, dispondo de poderes de autoridade e de privilégios. Nessa medida, os particulares não dispõem desses poderes de autoridade e a Administração está sujeita a deveres e restrições especiais que também não vigoram relativamente aos particulares, nascendo assim um conjunto de normas jurídicas de direito público, distintas do direito privado.
Em França, o processo de transformação dos órgãos de controlo da Administração em verdadeiros tribunais administrativos foi lento e duradouro. Com o surgimento do Estado Social ligado à "fase do baptismo" do Contencioso Administrativo, para utilizar a expressão referida pelo Professor Vasco Pereira da Silva, os litígios entre a Administração e os particulares passam a ser julgados por verdadeiros tribunais.
Na fase da "confirmação" do Contencioso Administrativo, afirma-se uma dupla dimensão: uma dimensão jurisdicional, em que o juiz é independente e goza de plenos poderes face à Administração, e uma dimensão subjectiva, correspondente à consagração da protecção efectiva e total dos direitos dos particulares.
A natureza jurisdicional dos tribunais administrativos adquire natureza constitucional, através da intervenção criadora do Conselho. A jurisdicionalização plena do Contencioso Administrativo foi um processo longo que só terminou com a ajuda da jurisprudência constitucional.
O "milagre" continuado da jurisdicionalização plena do Contencioso Administrativo ocorre aquando da sentença do Conselho Constitucional de 1980, que consagrou expressamente a identidade de natureza dos tribunais comuns e dos tribunais administrativos, constitucionalizando a Justiça Administrativa. A sentença do Conselho Constitucional de 1987 reafirma e desenvolve a independência das jurisdições administrativas, constitucionalizando o Direito Administrativo. Consagra-se assim, um modelo de Contencioso Administrativo realizado por verdadeiros tribunais e não por órgãos dependentes da Administração, com o objectivo de garantir uma protecção efectiva e plena dos direitos dos particulares. Surgem também reformas legislativas do sistema francês do Contencioso Administrativo.
Este processo de constitucionalização, tal como da europeização, aproxima o Contencioso Administrativo dos países europeus, afastando quaisquer fronteiras entre os sistemas.
A europeização contribuiu para a superação dos "traumas de infância" do Contencioso Administrativo, a par da constitucionalização, visando a garantia de uma efectiva e plena tutela jurisdicionalizada e subjectivizada.
Existe ainda uma alteração do paradigma do Contencioso Administrativo, designadamente em relação à tutela cautelar e urgente, e à regulação dos direitos dos cidadãos nas relações de procedimento administrativo.
Este sistema de administração executiva, que nasceu em França, vigora hoje em quase todos os países continentais da Europa ocidental, incluindo Portugal, desde 1832.
No sistema francês, é conferido à Administração Pública um conjunto de poderes sobre os cidadãos e entre esses poderes, o mais importante é o privilégio da execução prévia, que permite à Administração executar as suas próprias decisões. Estas decisões têm em regra força executória própria e, sem nenhuma intervenção prévia necessária do poder judicial, podem ser impostas pela coacção aos particulares.
No sistema administrativo de tipo britânico ou de administração judiciária, a separação de poderes significava a autonomia e independência de cada um dos poderes, através de uma limitação recíproca dos mesmos, mas daí resultava a sujeição da Administração aos tribunais comuns e às regras do direito comum. Os litígios entre as entidades administrativas e os particulares eram da jurisdição dos tribunais comuns e não da competência de tribunais especiais. Em consequência da consagração do império do direito (ou rule of law), o Rei, os outros órgãos e agentes da Administração Pública, os municípios e os particulares estão todos submetidos ao direito comum, não dispondo assim de privilégios ou prerrogativas de autoridade pública. Ainda segundo o princípio da separação de poderes, o Rei não podia resolver questões contenciosas, sendo também proibido de dar ordens aos juízes. O Rei ficou ainda sujeito ao direito, especialmente ao direito consuetudinário, que resultava de costumes sancionados pelos tribunais (common law). Os direitos, liberdades e garantias de todos os cidadãos ingleses foram consagrados no Bill of Rights (1689),que estabeleceu que o direito comum era aplicável a todos os britânicos, de qualquer parte da Grã-Bretanha. Nos primórdios, o sistema podia ser assim caracterizado pela não existência de Direito Administrativo.
Mas com o surgimento da Administração Prestadora, o sistema britânico vai passar por dificuldades, no que respeita à ligação entre Direito e Justiça Administrativa, que não tinham ocorrido na fase do "pecado original". Devido à intervenção dos poderes públicos a nível económico, social e cultural nos finais do século XIX e século XX, surgem normas reguladoras da actividade administrativa e assim se começou a criar e a aplicar Direito Administrativo no Reino Unido.
O controlo da Administração pelos tribunais comuns, enquadrados num poder judicial independente, revela-se ineficiente, graças à criação dos "administrative tribunals" (órgãos administrativos especiais). Estes órgãos possuem tarefas administrativas, mas também jurisdicionais, de controlo da actuação da Administração. Esta situação levou a uma "confusão" das relações entre Administração e Justiça, que se manifestou pela intervenção conjugada dos "administrative tribunals" com os "courts" (tribunais comuns). Diferentemente do sistema francês, em que na fase do "baptismo" do Contencioso Administrativo, os órgãos administrativos especiais transformaram-se em verdadeiros tribunais, no sistema britânico, surgiram os "administrative tribunals" que têm poderes de fiscalização da Administração, embora a "última palavra" tenha sempre que caber aos tribunais comuns ("courts") e não aos órgãos administrativos especiais. Nos dois sistemas, quem controla a Administração são tribunais independentes e autónomos, mas no sistema de administração executiva são os tribunais especiais, e no sistema de administração judiciária são os tribunais comuns.
Na fase da "confirmação" ou do crisma do Contencioso Administrativo, o Reino Unido, só nos anos 70, adquiriu dimensão constitucional. A esta "constitucionalização" acresce uma "especialização" progressiva do Contencioso Administrativo, designadamente através da reforma de 1977, que criou um tribunal especializado em matérias administrativas, no âmbito de uma unidade de jurisdição ("Queen's Bench Division" do "High Court") e da reforma de 1992, que estabeleceu alterações em matéria de garantias administrativas, nomeadamente a introdução de regras procedimentais. Esta última reforma contribuiu também para ser elevado a princípio da constituição material a regra segundo a qual existe um controlo do poder judicial relativamente às decisões das entidades administrativas.
Relativamente à europeização do Contencioso Administrativo, a expressão de "Processo Administrativo Europeu" tem cada vez mais sentido, especialmente na actualidade. No sistema britânico, existe uma grande influência do Direito Europeu no Direito Administrativo.
É particularmente evidente a influência da constitucionalização e da europeização no que diz respeito à organização do sistema de garantias dos particulares, designadamente através da compatibilização das garantias administrativas e das judiciais. Os particulares podem assim sempre impugnar as decisões das entidades administrativas junto de um tribunal comum. Relativamente aos meios processuais, também existe uma grande influência, devido ao direito de acesso a um julgamento equitativo e ao Direito Cautelar Europeu, que implicou um alargamento da tutela cautelar.
Este sistema de administração judiciária, com origem em Inglaterra, vigora actualmente na generalidade dos países anglo-saxónicos, incluindo os Estados Unidos da América.
Conclusão:
A evolução dos sistemas administrativos britânico e francês no século XX determinou em alguns aspectos uma relativa aproximação entre os dois modelos. O sistema britânico é um sistema descentralizado, apesar de nos últimos anos se ter tornado algo mais centralizado e o sistema francês também já não é um sistema totalmente centralizado e concentrado.
No que respeita ao controlo jurisdicional da Administração, só aparentemente há essa referida aproximação, uma vez que a administração britânica continua sujeita ao controlo dos tribunais comuns, apesar do surgimento dos "administrative tribunals". Por seu lado, em França, embora tenha aumentado o número de situações em que a Administração actua à luz do direito privado, o controlo administrativo continua a pertencer aos tribunais administrativos.
No século XX, surgiram na Inglaterra os "administrative tribunals" que, não sendo verdadeiros tribunais, são órgãos administrativos independentes para decidir questões administrativas. As suas decisões são obrigatórias para os particulares e não necessitam de confirmação judicial prévia para serem impostas por coacção. Deste modo, estes órgãos administrativos britânicos dispõem de poderes análogos aos do privilégio da execução prévia, típico do sistema francês. No entanto, a Administração Pública continua a não executar as suas decisões por autoridade própria, dependendo da sentença do tribunal comum. Por outro lado, no sistema francês, os particulares podem obter dos tribunais administrativos a suspensão da eficácia das decisões unilaterais administrativas.
Uma certa aproximação entre os dois sistemas também se efectivou na passagem do Estado Liberal para o Estado Social, uma vez que em Inglaterra surgiram milhares de legislações em matéria administrativa e a Administração francesa teve de passar a actuar, em diversas situações, sob a luz do direito privado, como por exemplo, no caso das empresas públicas.
Em último lugar, quanto às garantias jurídicas dos particulares, em Inglaterra, a Administração está sujeita aos tribunais comuns, assim como os particulares. No sistema francês, a Administração é independente do poder judicial, podendo os tribunais administrativos anular as decisões ilegais das autoridades ou condenar ao pagamento de indemnizações.
No entanto, no sistema francês, as garantias dos particulares face à Administração são menores do que no sistema britânico, uma vez que a administração tem poderes de autoridade, ao contrário deste último sistema. Em França, os cidadãos dispõem de um sistema de garantias jurídicas contra os abusos e ilegalidades da Administração Pública, existindo assim um sistema de plena jurisdição dos tribunais comuns face à entidade administrativa.
Bibliografia:
"O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise" - Vasco Pereira da Silva
"Curso de Direito Administrativo" - Diogo Freitas do Amaral
Raquel Amaral, Sub-turma 5, Nº 16835
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