Acórdãos STA
Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo
Processo:
0828/09
Data do Acordão:
11-02-2010
Tribunal:
1 SUBSECÇÃO DO CA
Relator:
FREITAS CARVALHO
Descritores:
RECURSO JURISDICIONALALEGAÇÕESFALTA DE CONCLUSÕESREJEIÇÃO
Sumário:
I - Em contencioso administrativo, contrariamente ao que se passa em processo civil - artigos 685-A, n.º 3, e 685-C, n.º 2, al. b) - a falta de conclusões na alegação de recurso não implica, sem mais, a rejeição do recurso.II - O regime contido n.º 4, do artigo 146, do CPTA, quanto à falta de conclusões, e ao dever de convite para suprir tal irregularidade, é aplicável a todos os recursos jurisdicionais previstos no contencioso administrativo.
Nº Convencional:
JSTA00066281
Nº do Documento:
SA1201002110828
Data de Entrada:
01-10-2009
Recorrente:
A...
Recorrido 1:
MADRP
Votação:
UNANIMIDADE
Meio Processual:
REC EXCEP REVISTA.
Objecto:
AC TCASUL.
Decisão:
PROVIDO.
Área Temática 1:
DIR ADM CONT - REC JURISDICIONAL.
Legislação Nacional:
CPC96 ART685-A N1 N3 ART685-C N2 B ART690 N2 N4 NA REDACÇÃO DO DL 303/2007 DE 2007/08/24.CPTA02 ART7 ART102 ART146 N4.
Jurisprudência Nacional:
AC STA PROC981/09 DE 2010/01/06.
Referência a Doutrina:
MÁRIO AROSO DE ALMEIDA E OUTRO COMENTÁRIO AO CÓDIGO DE PROCESSO NOS TRIBUNAIS ADMINISTRATIVOS 1ED PAG78.
Aditamento:
Texto Integral
Texto Integral
Texto Integral:
Acordam em conferência na Secção de Contencioso do Supremo Tribunal Administrativo “A..., L.da”, identificada nos autos, recorre do acórdão do Tribunal Central Administrativo do Sul que, por falta de formulação de conclusões na alegação do recurso jurisdicional que interpôs da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Beja que indeferira o pedido de suspensão de eficácia de acto administrativo, decidiu não tomar conhecimento do recurso.A recorrente formula as seguintes conclusões:A. O douto acórdão recorrido, faz uma errada interpretação do preceituado no artigo 146°, nº 4 do CPTA. Aliás, a interpretação efectuada no douto acórdão recorrido da norma processual em apreço é manifestamente redutora e não encontra nem na letra, nem do espírito da lei acolhimento;B. Conclui-se no douto acórdão recorrido, “(...) não ser aplicável ao caso o disposto no artigo 146°, nº 4 do CPTA, por não estar em causa a impugnação de sentença proferida em processo impugnatório, mas antes, em processo cautelar”.C. A norma contida no artigo 146°, nº 4 do CPTA, aplica-se tanto à acção principal, como ao procedimento cautelar, que da mesma depende.D. Aos recursos jurisdicionais interpostos em procedimentos cautelares, enquanto processos urgentes, são aplicáveis as disposições constantes do capítulo 1, excepto no que diz respeito às questões a que se refere o artigo 147°;E. De todo o modo, a presente providência cautelar depende (é instrumental) de uma acção administrativa especial, cujo objecto é a impugnação de actos administrativos, isto é, o presente procedimento cautelar é instrumental de um processo impugnatório.F. Pelo que por força do disposto no artigo 146°, nº 4 do CPTA, deve ser emitido despacho de aperfeiçoamento, sempre que as conclusões faltem, ou sejam deficientes, obscuras ou complexas, independentemente do tipo de processo.G. A referência constate do nº 4 do artigo 146°, nº 4, aos recursos interpostos de sentença proferida em processo impugnatório, veio apenas permitir, que esse convite seja também dirigido a alegação de recurso contra sentença proferida em processo impugnatório, quando à alegação se tenha limitado a reafirmar os vícios imputados ao acto impugnado.H. Mas esta norma não se aplica somente à impugnação de sentenças proferidas em processos impugnatórios, mas a todas as impugnações de sentenças proferidas em processos regulados no CPTA.I. Pelo que o douto acórdão recorrido ao decidir como decidiu, violou o disposto no artigo 146°, n°s 3, 4 e 5 do CPTA;J. De todo o modo, a recorrente formulou conclusões, embora se admita serem as mesmas insuficientes.K. A recorrente terminou as suas alegações com a seguinte conclusão:“Nesta conformidade forçosa será concluir, que a douta sentença recorrida enferma de erro manifesto de julgamento, interpretando incorrectamente a lei, com a agravante de a decisão que proferiu sobre a matéria de facto ignorar grande parte da prova produzida, pelo que necessariamente que a mesma terá de ser revogada.”L. Pelo que, deveria a recorrente ter sido notificada nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 685°, nº 3 do CPC, para em 5 dias as completar. O que não aconteceu.M. A admitir-se não ser aplicável ao caso vertente o disposto no artigo 146°, nº 4 do CPTA, o douto acórdão, ao decidir como decidiu violou o disposto no artigo 685°, nº 3 do CPC, por ter decidido não conhecer do objecto do recurso, com fundamento na falta de conclusões, quando na verdade, a recorrente havia formulado conclusões, embora insuficientes.A entidade recorrida contra alegou formulando as conclusões seguintes:1. O presente recurso não possui nenhum dos requisitos de excepcionalidade impostos pelo nº 1 do art. 150º, do CPTA, para revestir a natureza de recurso de revista, não devendo, por tanto, ser admitido.2. Sem conceder quanto ao parágrafo anterior, a inexistência de conclusões obsta ao conhecimento do recurso para o Tribunal de instância superior, pelo que decidiu bem o TCA Sul no Acórdão impugnado, o qual deve ser mantido.Termos em que deve o recurso ser rejeitado ou, sem de modo algum conceder, ser considerado improcedente, mantendo-se a decisão da 1ª instância, com a absolvição do MADRP e legais consequências.”II - A decisão recorrida assentou na seguinte factualidade 1. Por sentença de 26-02-2009, do Tribunal Administrativo e Fiscal de Beja, foi indeferido o pedido de suspensão de eficácia, formulado pela recorrente “A..., L.da”, dos despachos de 27-02-2008, do Director da Circunscrição Florestal do Sul, que revogou o despacho autorizativo de 24.01.2008, do Chefe do Núcleo Florestal do Baixo Alentejo, e do de 23-03-2008, do Subdirector-Geral do Sul e dos Montados, da Direcção Geral dos Recursos Florestais, que determinou a inibição de alterar o uso do solo no olival da Herdade da ..., na freguesia, concelho de Serpa – fls. 727 a 749 .2. Não se conformando com tal decisão, em 17-03-2009 a recorrente interpôs recurso de agravo para o Tribunal Central Administrativo do Sul, juntando a respectiva alegação – fls. 777 a 806.3. Depois de expor as razões por que discorda do acórdão recorrido, termina a alegações da seguinte forma:“(… )Nesta conformidade forçoso será concluir, que a douta sentença recorrida enferma de erro manifesto de julgamento, interpretando e aplicando incorrectamente a lei, com a agravante de a decisão que proferiu sobre a matéria de facto ignorar grande parte da prova produzida, pelo que necessariamente que a mesma terá que ser revogada.CONCLUSÕES:Nestes termos e nos melhores de Direito que V.Exas. doutamente suprirão deve o presente recurso ser julgado procedente por provado com a consequente revogação da decisão recorrida com o que se faráJustiça” – fls. 8064. Remetido o processo ao Tribunal Central Administrativo do Sul, em 4-06-2009, foi proferido acórdão em que se decidiu o seguinte:“No recurso jurisdicional apresentado não são formuladas quaisquer conclusões, verificando-se que o processo cautelar deu entrada no TAF de Beja, no ano de 2008.Salvo o devido respeito, afigura-se-nos não ser aplicável ao caso o disposto no art.° 146°/4, do CPTA, por não estar em causa a impugnação da sentença proferida em processo impugnatório, mas, antes, em processo cautelar.Acresce, que tal convite para a apresentação das conclusões não formuladas nas alegações também não poderá decorrer da aplicação subsidiária da lei de processo civil, por força do disposto no art.° 1° do CPTA, porquanto decorre do disposto no art.° 685°-A/3 do CP Civil, aditado pelo DL nº 303/2007, de 24/8, não ser permitido tal convite no caso de falta de formulação de conclusões, como sucede nos autos, pelo que não é possível conhecer do recurso, não podendo ser aplicável aos autos o regime processual “antigo” constante do revogado art.° 690º do CP Civil, por o processo ter sido interposto no ano de 2008 e na vigência da reforma do Processo Civil.Em suma, fica vedado o conhecimento do objecto do recurso jurisdicional, o que se decide.Pelo exposto, acordam em não tomar conhecimento do objecto do recurso jurisdicional.Custas pela recorrente” – fls. 8615. Mais uma vez inconformado, em 24-06-2009 a recorrente interpôs o presente recurso – fls. 870.6. Por acórdão de 9-09-2009, foi admitido o recurso – fls. 894 a 896III. A decisão recorrida decidiu a questão prévia da falta de conclusões na alegação do recorrente, indeferindo a promoção do Magistrado do Ministério Público no sentido de se convidar o recorrente a apresentá-las, considerando inaplicável ao caso o disposto no artigo 146, n.º 4, do CPTA, sendo que o actual regime do CPCivil, previsto nos artigos 685-A, n.º 3, e 685-C, n.º 2, al. b), não permite o convite para apresentar conclusões quando estas faltem.A questão a decidir consiste, pois, em saber se, face às alterações introduzidas no CPCivil pelo DL n.º 303/2007, de 24-08, em que a falta de conclusões nas alegações de recurso é motivo de rejeição de recurso - artigo 685-C, n.º 2. al. b) – sendo apenas possível o suprimento, através de convite para o efeito, de deficiências das mesmas – artigo 685-A, n.º 3 - continua a ser possível, em contencioso administrativo, nos casos em que o recorrente não termine as suas alegações de recurso apresentando as respectivas conclusões, efectuar convite para que o faça.O acórdão recorrido entendeu que tal não era possível formular convite para apresentação das conclusões em falta porque quer o CPCivil, lei subsidiária do CPTA, não contém previsão normativa para tal, quer porque o artigo 146°, n.º 4, do CPTA, apenas prevê tal possibilidade para os casos em que está em causa a impugnação de “sentença proferida em processo impugnatório”, o que não é o caso dos autos.Vejamos.À semelhança do que acontecia com a LPTA (artigo 102) o CPTA, aprovado pela Lei n.º 15/2002, de 22 de Fevereiro, no que respeita ao regime aplicável aos recursos jurisdicionais estabelece no seu artigo 140º que “Os recursos ordinários das decisões jurisdicionais proferidas pelos tribunais administrativos regem-se pelo disposto na lei processual civil, com as necessárias adaptações, e são processados como os recursos de agravo, sem prejuízo do estabelecido na presente lei e no Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais.”À data da entrada em vigor do CPTA, em matéria de ónus de alegar e de formular conclusões nos recursos jurisdicionais, o regime aplicável quanto à obrigatoriedade do recorrente apresentar a sua alegação e de formular conclusões, bem como quanto às consequências da falta de qualquer delas ou de apresentação com deficiências das segundas, era o que constava do artigo 690, do CPCivil, que, em caso de falta de apresentação de conclusões ou quando as mesmas fossem deficientes obscuras ou complexas ou não indicassem as especificações do n.º 2, do citado artigo, impunha ao relator o poder dever de convidar o faltoso a apresentá-las ou corrigi-las, sob pena de não se conhecer do recurso (cfr. n.º 4, do citado artigo 690).Porém, no que respeita ao recursos de decisões proferidas em processos impugnatórios, o CPTA, introduziu, inovatoriamente, o disposto no artigo 146, n.º 4, o dever do relator, também nos casos em que “o recorrente … se tenha limitado a reafirmar os vícios imputados ao acto impugnado, sem formular conclusões ou sem que delas seja possível deduzir quais os concretos aspectos de facto que considera incorrectamente julgados ou as normas jurídicas que considera terem sido violadas pelo tribunal recorrido” de o convidar “a apresentar, completar ou esclarecer as conclusões formuladas, no prazo de 10 dias, sob pena de não se conhecer do recurso na parte afectada”, isto é veio a acrescentar esta situação específica àquelas já previstas no então artigo 690, n.º 4, do CPCivil, como motivo do dever de convite para apresentação ou correcção das conclusões em falta ou defeituosas.Tal inovação visou inverter a jurisprudência que, no domínio da LPTA, se pronunciava, quase unanimemente, no sentido de que era de julgar improcedente o recurso jurisdicional quando o recorrente, na sua alegação, se tivesse limitado a reeditar o alegado contra o acto contenciosamente impugnado, não imputando quaisquer vícios à decisão judicial recorrida, a qual tinha por base o argumento meramente formal de que o objecto do recurso jurisdicional era o acórdão recorrido e não o acto administrativo contenciosamente impugnado - Cfr. Mário Aroso de Almeida e Carlos Fernandes Cadilha, “ Comentário ao Código de Processo dos Tribunais Administrativos, 1ª edição, 728. A partir de 1-01-2008 por força da entrada em vigor do DL n.º 303/2007, de 24-08, foi revogado aquele artigo 690, do CPCivil e sobre tal matéria passaram a dispor os artigos 685-A e 685-C - Artigo 685.º-AÓnus de alegar e formular conclusões1 - O recorrente deve apresentar a sua alegação, na qual conclui, de forma sintética, pela indicação dos fundamentos por que pede a alteração ou anulação da decisão.2 - Versando o recurso sobre matéria de direito, as conclusões devem indicar:a) As normas jurídicas violadas;b) O sentido com que, no entender do recorrente, as normas que constituemfundamento jurídico da decisão deviam ter sido interpretadas e aplicadas;c) Invocando-se erro na determinação da norma aplicável, a norma jurídica que, no entendimento do recorrente, devia ter sido aplicada.3 - Quando as conclusões sejam deficientes, obscuras, complexas ou nelas se não tenha procedido às especificações a que alude o número anterior, o relator deve convidar o recorrente a completá-las, esclarecê-las ou sintetizá-las, no prazo de cinco dias, sob pena de se não conhecer do recurso, na parte afectada.4 - …5 - …Artigo 685.º-CDespacho sobre o requerimento1 - ….2 - O requerimento é indeferido quando:a) Se entenda que a decisão não admite recurso, que este foi interposto fora de prazoou que o requerente não tem as condições necessárias para recorrer;b) Não contenha ou junte a alegação do recorrente ou quando esta não tenhaconclusões., nos termos dos quais a falta de apresentação de conclusões conduz ao indeferimento liminar do recurso (n.º 2, al. b), do artigo 685-C), passando a ser susceptível de convite para aperfeiçoamento apenas as situações em que as conclusões apresentadas sejam “deficientes, obscuras, complexas” ou não contenham as especificações a que alude o n.º 2, do artigo 685-A (n.º 3, do artigo 685-A).A norma do artigo 146, n.º 4, do CPTA, porém, não foi revogada, mantendo-se em plena vigência, continuando a impor ao relator o dever de convidar o recorrente a apresentar as conclusões em falta. Significa isto que hoje, processo do contencioso administrativo, pelo menos para os processos impugnatórios, ao contrário do processo civil, a falta de conclusões na alegação não tem como consequência o indeferimento do respectivo recurso, mas antes continua a ser possível ser sanada através do convite ao recorrente para que as apresente.Coloca-se assim a questão central no presente recurso que é a de saber se o regime contido n.º 4, do artigo 146, do CPTA, quanto à falta de conclusões, passará a ser restrito ao recursos jurisdicionais interpostos em processos impugnatórios ou se deverá ser aplicável a todos os outros recurso previstos no contencioso administrativo. Afigura-se-nos que a resposta deve ser no segundo dos sentidos apontados, na medida em que tal norma contém uma consagração do princípio geral pro actione, vertido no artigo 7, do CPTA, que estabelece que “para efectivação do direito de acesso à justiça, as normas processuais devem ser interpretadas no sentido de promover a emissão de pronúncias sobre o mérito das pretensões formuladas”. A norma do n.º 4, do artigo 146, do CPTA, atento os objectivos que a ela presidiram, constitui um manifesto reforço daquele princípio de interpretação e aplicação das normas processuais.A relevância de tal princípio em contencioso administrativo foi, aliás, o principal fundamento para que este Tribunal, no acórdão de 6-01-2010, proferido no Proc.º n.º 981/09, em caso idêntico ao dos presentes autos, concedesse provimento ao recurso decidindo pela aplicação do artigo 690, n.º 4, do CPCivil, com o consequente dever do relator de, em caso de falta de conclusões da alegação de recurso, não dever rejeitar o recurso sem, previamente, convidar o recorrente a apresentá-las.Digamos, porém, que, concordando embora com tal decisão, entendemos, salvo o devido respeito, não ser de sufragar a conclusão daquele aresto de que, para efeitos do contencioso administrativo, o n.º 4, do artigo 690, revogado pelo DL n.º 303/2007, se mantém em vigor por força da “remissão implícita estática” do n.º 4 do artigo 146, do CPTA.Na verdade, para além de ser duvidoso que se possa falar em remissão estática no âmbito de normas processuais para outras da mesma natureza, matéria adjectiva livremente modificável consoante as opções político-legislativas, trata-se de uma norma expressamente revogada; acresce o facto da disposição correspondente, actualmente em vigor – n.º 3, do artigo 685-A, CPC – ter excluído a possibilidade de sanação da falta de conclusões da alegação, sendo até atribuída uma consequência própria para tal falha: indeferimento do recurso – n.º 2, al. a), do artigo 685-C, CPC.Assim, embora chegando à mesma solução – de que em contencioso administrativo na falta de conclusões na alegação de recurso jurisdicional o recorrente deve ser convidado a apresentá-las – acompanhamos, antes, os fundamentos da declaração de voto aposta no acórdão de 6-01-2010, segundo a qual “não tendo sido revogados os arts. 7.º e 146.º, n.º 4, do CPTA, chega-se à conclusão que, não se pretendeu no âmbito do contencioso administrativo arrepiar caminho em relação à opção legislativa materializada neste Código, quanto à incrementação do princípio pro actione.Sendo assim, tem de se concluir que, na aplicação subsidiária do regime de recursos jurisdicionais do CPC ao contencioso administrativo, haverá que fazer as necessárias adaptações a que se refere o art. 140.º, pois elas são necessárias para manter no contencioso administrativo a directriz global de maximização do princípio pro actione que é imposta pelo art. 7.º do CPTA.Neste contexto, é de afastar a aplicação no contencioso administrativo da regra da rejeição do recurso por falta de conclusões, sem prévio convite para a sua apresentação, devendo-se ver no art. 146.º, n.º 4, agora que falta a correspondente norma do art. 690.º, n.º 4, do CPC, o que ele era antes e continua a ser após a reforma operada pelo DL n.º 303/2007, um afloramento de uma regra geral no sentido da possibilidade de sanação da falta de conclusões e sua deficiência em alegações de recursos jurisdicionais.Essa regra geral continua a vigorar no contencioso administrativo, designadamente por via do art. 146.º, n.º 4, que a revela.Aliás, seria incongruente que, pretendendo-se com aquele art. 146.º, n.º 4, do CPC, ampliar as possibilidades de sanação de falta e deficiências de conclusões em relação ao que se previa no regime geral, na interpretação jurisprudencial dominante, ficasse apenas a vigorar no contencioso administrativo aquela regra para as situações especiais nela previstas, sem a coerência que lhe é dada pela subsistência desse regime geral.Por outro lado, actualmente, podendo os direitos dos administrados ser implementados judicialmente por vias processuais diferentes dos processos de impugnação de actos, designadamente por acções comuns, quando não existe acto impugnável disciplinando a relação jurídica em causa, não se compreenderia que houvesse um regime especial quanto à falta de conclusões apenas em processos impugnatórios, quando os valores que estão em causa em ambos os meios processuais são precisamente os mesmos, em qualquer dos meios processuais.”Conclui-se, assim, por tudo o que fica exposto que, no caso em apreço, perante a constatação de que as alegações do recurso não continham as respectivas conclusões, no acórdão recorrido deveria ter sido ordenada a notificação do recorrente para, querendo e no prazo de 10 dias (artigo 29, n.º 1, do CPTA), apresentar as conclusões em falta, e só em caso de incumprimento do interessado é que seria possível uma decisão como sentido da aqui recorrida: não conhecer do recurso por falta de conclusões. Isto é a decisão recorrida devia ter sido necessariamente antecedida de convite para suprir a falta nos mesmos termos do previsto no n.º 4, primeira parte do artigo 146, do Código de Processo dos Tribunais Administrativos.Não o tendo assim procedido, a decisão recorrida incorreu em erro de julgamento pelo que não pode manter-se, ficando prejudicado o conhecimento da questão da matéria que aludem as conclusões J a M, das alegações do recorrente.IV. Nestes termos, acordam em conceder provimento ao recurso, revogar o acórdão recorrido e ordenar a baixa do processo ao Tribunal Central Administrativo do Sul para prosseguirem os seus termos, com a formulação do convite para o recorrente apresentar conclusões, nos termos supra apontados.Sem custas.Lisboa, 11 de Fevereiro de 2010. – José António de Freitas Carvalho (relator) – Alberto Acácio de Sá Costa Reis – Jorge Artur Madeira dos Santos.
Disponivel em:http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/804bc677a4ded091802576d600385bc4?OpenDocument
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domingo, 23 de maio de 2010
Acção comum e acção especial
No que diz respeito a esta matéria o legislador optou por estabelecer no CPTA uma forma de processo comum e prever alguns processos especiais.
A forma administrativa comum de processo é a da acção administrativa comum (vem regulada nos arts. 37º e ss.), visto ser aplicável a todos os litígios cuja apreciação se inscreva no âmbito da jurisdição administrativa que, nem no CPTA, nem em legislação avulsa, sejam objecto de regulação especial.
São reguladas pelo processo de declaração previsto no Código do Processo Civil, nas formas ordinária, sumária e sumaríssima, conforme o valor da causa (art. 35º, n.º1, do CPTA), com as especificidades determinadas pelo próprio CPTA, que são no entanto, poucas.
A acção administrativa especial vem regulada nos arts. 46º e ss., do CPTA. Além dos processos principais regulados especialmente no CPTA, é necessário referir também os regulados em outras leis.
· A acção administrativa especial, é regulada especificamente pelo CPTA (arts. 46º e ss.) e subsidiariamente pelo CPA, engloba três tipos fundamentais de pedidos: a impugnação de actos, a condenação à prática do acto devido; a impugnação e declaração de ilegalidade da omissão de normas.
· Os processos urgentes abrangem dois tipos de impugnações urgentes, um no âmbito do contencioso eleitoral e do pré-contratual; e outros dois de intimações, para prestação de informações, consulta de processos ou passagem de certidões e para protecção de direitos, liberdades e garantias, que o CPTA identifica e para os quais estabelece regras próprias (arts. 97º e ss.), adaptando as disposições relativas à acção administrativa especial, designadamente, quanto às acções urgentes, as relativas à impugnação de actos (arts. 97º, n.º1 e 100º, n.º1).
· Acções administrativas avulsas são aquelas que não reguladas pelo CPTA, mas constituem ou vêm a constituir objecto de regulação especial em legislação avulsa, com certas particularidades de regime.
o Um exemplo será o das acções para declaração de perda de mandato local, prevista e regulada na Lei n.º 27/96, de 1 de Agosto, nos arts. 11º e 15º. Estas acções, que seguiam até agora os termos dos recursos de actos administrativos dos órgãos de administração local, devem passar a seguir os termos da acção administrativa especial, mantendo as modificações que sejam adequadas ao novo regime, designadamente, o carácter urgente das acções e as normas sobre legitimidade, que permitem a iniciativa, para além do Ministério Público, dos interessados directos e de qualquer membro do respectivo órgão autárquico (apesar de ao MP incumbir o dever funcional de propor a acção).
o Outro exemplo será a intimação urbanística: intimação judicial para a prática de acto legalmente devido e a intimação judicial para a emissão de alvará.
Apesar deste quadro complexo, verifica-se que a opção decisiva da lei é a que distingue, ao lado da acção administrativa comum, a acção administrativa especial, concebida para os litígios cujo objecto sejam pretensões emergentes da emissão ou da omissão de actos administrativos ou de normas de direito administrativo – é considerado um sistema dualista.
Na realidade a diferença entre as duas formas de processo depende de estar ou não em causa a prática ou omissão de manifestações de poder público, o que significa que continua a pensar-se afinal, num regime especial para o domínio das decisões administrativas, em razão do exercício formal de poderes unilaterais (ou do incumprimento de deveres) de autoridade.
Por outras palavras, o critério decisivo para a distinção entre os dois domínios de regime processual parece ser o da existência, ou não, de uma relação jurídica tendencialmente paritária entre as partes, haverá um regime especial nos casos em que, na relação material controvertida, se afirme a autoridade de uma das partes sobre a outra, em regra, da Administração sobre o particular.
Os pedidos que compõem a acção administrativa especial dispõem, cada um deles, de um conjunto apreciável de regras específicas, sobretudo quanto aos pressupostos processuais e ao conteúdo e efeitos das sentenças, que os aproxima de verdadeiros meios principais autónomos, embora tenham, nos aspectos essenciais, uma tramitação comum, basicamente contraposta à do processo civil, que regula os pedidos na acção administrativa comum.
Partindo do princípio de que se justificará a existência de duas formas processuais, em vez de haver apenas uma, com acções ou pedidos específicos, deve perguntar-se, pelo menos, se as acções comuns deveriam seguir tão de perto o processo civil, senão deveriam aplicar-se-lhes também certas normas estabelecidas a propósito das acções especiais.
Isto, sem prejuízo das situações em que haja cumulação de pedidos a que correspondam diferentes formas de processo, nas quais o CPTA ultrapassa a distinção entre as acções e manda aplicar a forma da acção administrativa especial, embora com as adaptações que se revelem necessárias.
Aliás, tendo em conta o uso corrente do acto administrativo, o interesse generalizado na cumulação de pedidos impugnatórios com outros pedidos, bem como as remissões legais de regime em outros processos, será provável que, na prática, a grande maioria das acções administrativas venha a seguir a tramitação processual da acção administrativa especial, que constitui o processo administrativo especifico, e não o da acção administrativa comum, à qual é aplicável o processo civil, com escassas variações.
Segundo o Prof. Vasco Pereira da Silva, comparando os artigos 37º e 46 do CPTA, considera que o critério adoptado foi o de considerar que pertencem à acção administrativa especial, os processos relativos a actos e a regulamentos administrativos. Vasco Pereira da Silva, considera que tal divisão não pode ser tão linear, uma vez que não é justificada por verdadeiras razoes de natureza processual, consubstanciando-se antes nos “traumas da infância difícil”. O Professor acrescenta ainda, que a própria terminologia não é feliz, por duas razoes de natureza circunstancial: devido ao regime da cumulação de pedidos (art. 5º), ou seja, quando a cada pedido correspondam formas de processo diferentes, prevalece a forma de processo especial, o que implica que a acção especial seja mais comum; e ainda devido à dificuldade terminológica criada por sucessivas especialidades de meios processuais, como sucede no caso de existirem modalidades especiais, de sub - acções especiais, dentro da acção administrativa especial.
Assim sendo, o Prof. Vasco Pereira da Silva considera que houve uma troca das nomenclaturas, sendo que a acção especial é a mais comum e a comum, especial. Já a Prof. Alexandra Leitão considera que o facto de ser mais frequente não lhe retira a especialidade, pois o acto justifica uma tramitação própria.
Concluindo, relativamente à natureza dos poderes do juiz administrativo, partindo do brocado “julgar a administração é ainda julgar”, conclui-se que ao julgar a administração o juiz tem que ter os mesmos poderes com que julga qualquer um dos cidadãos. Mas é julgar a legalidade e nunca de outra forma, julgar o mérito, seria já administrar. O juiz deve apreciar a validade da actuação e não as opções administrativas, pois isso não é da competência do tribunal e como tal violaria o princípio da separação de poderes. O Prof. Vasco pereira da Silva conclui então pela superação dos “traumas de infância” no que concerne a esta matéria.
A forma administrativa comum de processo é a da acção administrativa comum (vem regulada nos arts. 37º e ss.), visto ser aplicável a todos os litígios cuja apreciação se inscreva no âmbito da jurisdição administrativa que, nem no CPTA, nem em legislação avulsa, sejam objecto de regulação especial.
São reguladas pelo processo de declaração previsto no Código do Processo Civil, nas formas ordinária, sumária e sumaríssima, conforme o valor da causa (art. 35º, n.º1, do CPTA), com as especificidades determinadas pelo próprio CPTA, que são no entanto, poucas.
A acção administrativa especial vem regulada nos arts. 46º e ss., do CPTA. Além dos processos principais regulados especialmente no CPTA, é necessário referir também os regulados em outras leis.
· A acção administrativa especial, é regulada especificamente pelo CPTA (arts. 46º e ss.) e subsidiariamente pelo CPA, engloba três tipos fundamentais de pedidos: a impugnação de actos, a condenação à prática do acto devido; a impugnação e declaração de ilegalidade da omissão de normas.
· Os processos urgentes abrangem dois tipos de impugnações urgentes, um no âmbito do contencioso eleitoral e do pré-contratual; e outros dois de intimações, para prestação de informações, consulta de processos ou passagem de certidões e para protecção de direitos, liberdades e garantias, que o CPTA identifica e para os quais estabelece regras próprias (arts. 97º e ss.), adaptando as disposições relativas à acção administrativa especial, designadamente, quanto às acções urgentes, as relativas à impugnação de actos (arts. 97º, n.º1 e 100º, n.º1).
· Acções administrativas avulsas são aquelas que não reguladas pelo CPTA, mas constituem ou vêm a constituir objecto de regulação especial em legislação avulsa, com certas particularidades de regime.
o Um exemplo será o das acções para declaração de perda de mandato local, prevista e regulada na Lei n.º 27/96, de 1 de Agosto, nos arts. 11º e 15º. Estas acções, que seguiam até agora os termos dos recursos de actos administrativos dos órgãos de administração local, devem passar a seguir os termos da acção administrativa especial, mantendo as modificações que sejam adequadas ao novo regime, designadamente, o carácter urgente das acções e as normas sobre legitimidade, que permitem a iniciativa, para além do Ministério Público, dos interessados directos e de qualquer membro do respectivo órgão autárquico (apesar de ao MP incumbir o dever funcional de propor a acção).
o Outro exemplo será a intimação urbanística: intimação judicial para a prática de acto legalmente devido e a intimação judicial para a emissão de alvará.
Apesar deste quadro complexo, verifica-se que a opção decisiva da lei é a que distingue, ao lado da acção administrativa comum, a acção administrativa especial, concebida para os litígios cujo objecto sejam pretensões emergentes da emissão ou da omissão de actos administrativos ou de normas de direito administrativo – é considerado um sistema dualista.
Na realidade a diferença entre as duas formas de processo depende de estar ou não em causa a prática ou omissão de manifestações de poder público, o que significa que continua a pensar-se afinal, num regime especial para o domínio das decisões administrativas, em razão do exercício formal de poderes unilaterais (ou do incumprimento de deveres) de autoridade.
Por outras palavras, o critério decisivo para a distinção entre os dois domínios de regime processual parece ser o da existência, ou não, de uma relação jurídica tendencialmente paritária entre as partes, haverá um regime especial nos casos em que, na relação material controvertida, se afirme a autoridade de uma das partes sobre a outra, em regra, da Administração sobre o particular.
Os pedidos que compõem a acção administrativa especial dispõem, cada um deles, de um conjunto apreciável de regras específicas, sobretudo quanto aos pressupostos processuais e ao conteúdo e efeitos das sentenças, que os aproxima de verdadeiros meios principais autónomos, embora tenham, nos aspectos essenciais, uma tramitação comum, basicamente contraposta à do processo civil, que regula os pedidos na acção administrativa comum.
Partindo do princípio de que se justificará a existência de duas formas processuais, em vez de haver apenas uma, com acções ou pedidos específicos, deve perguntar-se, pelo menos, se as acções comuns deveriam seguir tão de perto o processo civil, senão deveriam aplicar-se-lhes também certas normas estabelecidas a propósito das acções especiais.
Isto, sem prejuízo das situações em que haja cumulação de pedidos a que correspondam diferentes formas de processo, nas quais o CPTA ultrapassa a distinção entre as acções e manda aplicar a forma da acção administrativa especial, embora com as adaptações que se revelem necessárias.
Aliás, tendo em conta o uso corrente do acto administrativo, o interesse generalizado na cumulação de pedidos impugnatórios com outros pedidos, bem como as remissões legais de regime em outros processos, será provável que, na prática, a grande maioria das acções administrativas venha a seguir a tramitação processual da acção administrativa especial, que constitui o processo administrativo especifico, e não o da acção administrativa comum, à qual é aplicável o processo civil, com escassas variações.
Segundo o Prof. Vasco Pereira da Silva, comparando os artigos 37º e 46 do CPTA, considera que o critério adoptado foi o de considerar que pertencem à acção administrativa especial, os processos relativos a actos e a regulamentos administrativos. Vasco Pereira da Silva, considera que tal divisão não pode ser tão linear, uma vez que não é justificada por verdadeiras razoes de natureza processual, consubstanciando-se antes nos “traumas da infância difícil”. O Professor acrescenta ainda, que a própria terminologia não é feliz, por duas razoes de natureza circunstancial: devido ao regime da cumulação de pedidos (art. 5º), ou seja, quando a cada pedido correspondam formas de processo diferentes, prevalece a forma de processo especial, o que implica que a acção especial seja mais comum; e ainda devido à dificuldade terminológica criada por sucessivas especialidades de meios processuais, como sucede no caso de existirem modalidades especiais, de sub - acções especiais, dentro da acção administrativa especial.
Assim sendo, o Prof. Vasco Pereira da Silva considera que houve uma troca das nomenclaturas, sendo que a acção especial é a mais comum e a comum, especial. Já a Prof. Alexandra Leitão considera que o facto de ser mais frequente não lhe retira a especialidade, pois o acto justifica uma tramitação própria.
Concluindo, relativamente à natureza dos poderes do juiz administrativo, partindo do brocado “julgar a administração é ainda julgar”, conclui-se que ao julgar a administração o juiz tem que ter os mesmos poderes com que julga qualquer um dos cidadãos. Mas é julgar a legalidade e nunca de outra forma, julgar o mérito, seria já administrar. O juiz deve apreciar a validade da actuação e não as opções administrativas, pois isso não é da competência do tribunal e como tal violaria o princípio da separação de poderes. O Prof. Vasco pereira da Silva conclui então pela superação dos “traumas de infância” no que concerne a esta matéria.
sexta-feira, 14 de maio de 2010
1º anexo da Contestação Sub. 5: Procuração forense
Procuração
O Centro de Emprego do Município de Desempregados, neste acto representado pelo Exmo. Senhor João Sempre Disponível, portador do bilhete de identidade nº não_me_identifico, solteiro, Director, contribuinte nº grande31e_no_fim_nao_ve_nenhum, declara que constitui seus bastantes procuradores os Exmos. Senhores Dr.ª Aline Silva, Drª Catarina Lopes, Drª Luísa Fernandes, Dr.ª Maria Cristina Rodrigues, Dr. Patrick Simões e Dr. Vítor Lopes, advogados d’Agarrados ao Poder & Associados, Sociedade de Advogados, com escritório na Rua do Desce para cima, nº só 20s, 2010-005, Terra do Nunca, a quem confere, juntamente com os de substabelecer, os mais amplos poderes forenses em Direito permitidos, assim como poderes forenses especiais para confessar, desistir e transigir do pedido ou instância, ratificando todo o processado.
Terra do Nunca, 14 de Maio de 2010.
Aline Silva
(Aline Silva)
Catarina de Castro
(Catarina de Castro)
Luísa Fernandes
(Luísa Fernandes)
Mª Cristina Rodrigues
(Mª Cristina Rodrigues)
Patrick Simões
(Patrick Simões)
Vítor Lopes
(Vítor Lopes)
Contestação - Sub. 5
Tribunal Administrativo de Circulo da Terra do Nunca
1ª Unidade Orgânica
Processo nº …./…
Exmo. Senhor Doutor Juiz de Direito
Instituto de Emprego e Formação Profissional, Pessoa Colectiva nº 134 567 891 134 567 891, com sede na Rua dos Piratas nº 6, 5º frente na Terra do Nunca, Ré nos autos à margem identificados, vem apresentar a sua CONTESTAÇÃO:
1º
A presente acção é manifestamente improcedente, tanto de facto como de direito, conforme iremos demonstrar.
1 - POR EXCEPÇÃO
2º
Na petição inicial deveria constar a designação do Tribunal em que acção é proposta, identificação do acto impugnado, a identificação do contra-interessado (João Sempre Disponível) e o valor da causa (art. 78º nº 2 alíneas a), d), f) e i) do CPTA).
3º
Da legitimidade: violação do art 57º e 68º do CPTA, pelo que se obsta ao prosseguimento do processo (alínea f) do nº 1 do art 9º do CPTA).
2 - DOS FACTOS e DO DIREITO
4º
Dão-se por impugnados todos os artigos dos factos.
5º
E dão-se por impugnados todos os artigos do Direito.
6º
A 1 de Abril de 2010, João Sempre Disponível, ocupou o cargo de Director do Centro de Emprego do Município de Desempregados.
7º
Ao abrigo do art. 27º do Estatuto dos Serviços e Organismos da Administração Central e Local do Estado.
8º
Na sequência da doença do titular originário do cargo em apreço, procedeu-se ao preenchimento do mesmo (em regime de substituição).
9º
Esta substituição estava agendada para finalizar no dia 10 de Abril dado que se aguardava o regresso do titular originário.
10º
Nesse sentido, a 5 de Abril, o Instituto em causa, não estaria obrigado à realização de Concurso Público, pelo que a carta enviada deixa de ter qualquer fundamento legal.
11º
O concurso foi adiado dada a incerteza do regresso do titular, para 1 de Julho de 2010.
12º
Contudo a 10 de Abril, o titular do cargo veio a falecer tendo-se procedido à segunda nomeação de João Sempre Disponível (desta vez, com base na vacatura do cargo).
13º
Uma vez que já se encontrava a marcada a data para o concurso público, manteve-se a mesma nomeação.
14º
A ser assim, não se tem como procedente a invalidade da segunda nomeação para o cargo.
Nestes termos e nos demais em Direito, deve:
a) A presente acção ser julgada improcedente
por não provada, absolvendo-se a Ré do pedido.
b) Pelas excepções, ser absolvida da instância
Valor: xzczczxvcxzxvcx
Junta: Procuração forense, comprovativo de taxa de justiça, doc. x.
Prova testemunhal:
1. Brígida Emília Costinha, com residência na Av. Berna nº1 em Fogueteiro;
2. Rute Marlene Pimpão, residente em EN 349 – 4, Trajouce, S. Domingos de Rana;
3. Dr. Anacleto Alicante, residente em Av. do Forte, nº3, Edifício Suécia III, 4º, Carnaxide.
quarta-feira, 12 de maio de 2010
Breve "história" da Reforma Administrativa
Relacionando o Direito Administrativo com o Direito Constitucional verificamos que na prática são “irmãos siameses” mas na teoria nem sempre foi assim. O Direito Constitucional passa e o administrativo fica, isto na medida em que, as mudanças no processo administrativas são mais lentas. O Direito Administrativo era visto como Direito Constitucional concretizado. Os direitos fundamentais nasceram como direitos substantivos. O processo administrativo faz parte da Constituição e esta depende dele, porque é nos tribunais administrativos que ela se realiza. Há uma relação de causa efeito.
Nos dias de hoje, é introduzida uma nova dimensão. A confirmação do contencioso administrativo deu –se mais em Portugal do que na maioria dos outros países europeus. Em Portugal a execução das sentenças dependia da Administração, em rigor, em Portugal havia uma lógica que era a da justiça reservada e não delegada, a última palavra era da administração e, é a Constituição de 1976 que vem promover a ruptura. Novo paradigma da justiça administrativa que, no entanto, vai demorar muito tempo ate ser concretizado. Foi necessário esperar até 2004 para que a prática se assemelhasse minimamente ao estipulado pela CRP. Esta é a vários títulos compromissória, no entanto, será um compromisso dilatório (para ganhar tempo). Este compromisso inicialmente tem várias influências políticas que a tornam contraditória. Isto só se veio consolidando com as posteriores revisões constitucionais, que o Prof. Vasco Pereira da Silva considera verdadeiras alterações constitucionais. Há um compromisso entre o novo processo administrativo e o velho. Há consagração de direitos fundamentais, relativo ao novo processo mas sem que o anterior “morra”. A prática de 76 a 2004 é minimalista. A grande reforma vem posteriormente. Mudam – se a penas três coisas mas fundamentais: para o Estado de Direito: dever de fundamentar (regra substantiva com consequências processuais); acto de deferimento tácito, há uma omissão que abre a posta ao contencioso; executar sentenças passa a ser um dever – institucionalização do processo de execução de penas. Em 1092 acrescentou se ainda a independência de forma dos actos. A doutrina considerou que se devia adoptar uma atitude maximalista. Isto vai originar a grande reforma de 1985 (Estatuto e Regulamento): isto porque quanto ao recurso de apelação vai ser a primeira vez que se estabelece a igualdade entre as partes. Criaram – se novos meios processuais: impugnação de rolamentos. Esta foi no entanto, uma reforma falhada, tal deveu – se ao facto de todos os anteriores diplomas se terem mantido em vigor, o legislador de 1985 apenas acrescentou, vigorando mesmo diplomas que fossem contrários. Isto gerou grande dificuldade quanto ao direito aplicável, tornando – se um sistema impraticável, resultado de um défice de técnica legislativa do legislador.
Em 1989, desaparece o direito de recurso; há um Supremo Tribunal Administrativo; acaba –se como acto definitivo executório (o particular vai a juízo para defender os direitos, o acto administrativo é apreciado na medida da lesão dos direitos), porém, na prática tal não se tenha verificado. Há direitos e deveres diferentes, do ponto de vista processual e substantivo. Finalmente desaparece o velho contencioso administrativo. De 1989 a 1997 não muda anda. Estávamos perante uma realidade que necessitava de uma mudança dos tribunais, mas estes nada fizeram. Mantiveram – se conservadores. Em 1997, o legislador acentuou a mudança que era necessária. O artigo 208º/ 4, consagra o acesso genérico à justiça, e o nº5 do mesmo artigo, refere-se aos regulamentos. O juiz goza de direitos necessários à tutela dos direitos particulares. Em 1999 há o Manifesto de Guimarães, que deu origem ao Código e ao Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais.
Balanço geral da reforma: ETAF e Lei do procedimento dos Tribunais Administrativos de 1985, verificava se um grande défice de tutela (principio fundamental de qualquer Estado democrático) judicial efectiva.
Verificaram – se três grandes problemas:
1. Poucos poderes do juiz durante a administração;
2. Tipicidade dos meios processuais (se a pretensão não cabia naqueles meios o juiz absolvia da instancia);
3. Impossibilidade de cumular pedidos.
Verificou – se então a relevante reforma através de duas leis: Lei 13/2002, alterada pela Lei 4 – A/ 2003 e, Lei 15/2002 que aprovou o Código de Procedimento Administrativo alterado pela Lei 107-D/2003. O balanço é mais positivo quanto ao código do que quanto ao ETAF, isto porque se verificou um desfasamento entre o art. 4º e a lei substantiva; a manutenção de um sistema de organização em que por vezes o STA decide em 1ª instância (embora por vezes tal também aconteça nos tribunais civis, tendo em conta quem praticou os actos), isso não é atendível peara o direito administrativo, embora não seja uma figura desconhecida. O elenco nunca pode ser alargado, o Professor Vasco Pereira da Silva adopta uma interpretação restritiva desta questão; não há especialização dos tribunais administrativos.
Balanço positivo do CPTA: não se aplica ao contencioso administrativo: aumento dos poderes do juiz; estabelece – se o principio da livre cumulabilidade; atipicidade dos meios processuais é revogada. Optou – se por criar dois grandes tipos de acção: acção administrativa comum e acção administrativa especial. Além delas criou – os processos urgentes (são também especiais).
A acção administrativa especial aplica –se sempre que esteja em causa uma actuação bilateral da administração:
· Impugnar actos
· Impugnar normas
· Condenar a administração a praticar certos actos
· Pedir declaração de omissão de um regulamento
Todos os outros pedidos são de acção comum. O importante é que apesar da manutenção destas duas figuras, no âmbito da acção administrativa especial, o juiz tem plenos poderes.
O juiz de acção comum pode proferir: sentenças de simples apreciação, condenação, constitutiva… qualquer tipo de sentença pode ser usada em qualquer tipo de acção, o que põe termo à dicotomia entre os dois tipos de acção (plenitude de poder de toda a jurisdição).
A acção especial é especial porque tem uma tramitação própria descrita no CPTA. É a comum, porque é comum ao processo civil usando – se a lei processual civil. A acção especial é a mais frequente, o Prof. Vasco Pereira da Silva critica a nomenclatura, já a Dª Alexandra Leitão discorda, na medida em quem, o ser mais frequente não lhe retira especialidade, o acto justifica uma tramitação própria. A acção especial é mais comum, por um lado porque a Administração age maioritariamente por actos administrativos e por outro lado porque o art. 5º dispõe que havendo cumulação de acção especial e comum, prevalece a especial.
“Julgar a administração é ainda julgar”, isto significa que ao julgar a administração, o juiz tem que ter os mesmos poderes com que julga qualquer particular. Mas é julgar a legalidade e nunca de outra forma, julgar o mérito seria já administrar. O juiz deve apreciar a validade da actuação e não as opções administrativa, pois isso não é da competência do tribunal e tal violaria o princípio da separação de poderes.
Nos dias de hoje, é introduzida uma nova dimensão. A confirmação do contencioso administrativo deu –se mais em Portugal do que na maioria dos outros países europeus. Em Portugal a execução das sentenças dependia da Administração, em rigor, em Portugal havia uma lógica que era a da justiça reservada e não delegada, a última palavra era da administração e, é a Constituição de 1976 que vem promover a ruptura. Novo paradigma da justiça administrativa que, no entanto, vai demorar muito tempo ate ser concretizado. Foi necessário esperar até 2004 para que a prática se assemelhasse minimamente ao estipulado pela CRP. Esta é a vários títulos compromissória, no entanto, será um compromisso dilatório (para ganhar tempo). Este compromisso inicialmente tem várias influências políticas que a tornam contraditória. Isto só se veio consolidando com as posteriores revisões constitucionais, que o Prof. Vasco Pereira da Silva considera verdadeiras alterações constitucionais. Há um compromisso entre o novo processo administrativo e o velho. Há consagração de direitos fundamentais, relativo ao novo processo mas sem que o anterior “morra”. A prática de 76 a 2004 é minimalista. A grande reforma vem posteriormente. Mudam – se a penas três coisas mas fundamentais: para o Estado de Direito: dever de fundamentar (regra substantiva com consequências processuais); acto de deferimento tácito, há uma omissão que abre a posta ao contencioso; executar sentenças passa a ser um dever – institucionalização do processo de execução de penas. Em 1092 acrescentou se ainda a independência de forma dos actos. A doutrina considerou que se devia adoptar uma atitude maximalista. Isto vai originar a grande reforma de 1985 (Estatuto e Regulamento): isto porque quanto ao recurso de apelação vai ser a primeira vez que se estabelece a igualdade entre as partes. Criaram – se novos meios processuais: impugnação de rolamentos. Esta foi no entanto, uma reforma falhada, tal deveu – se ao facto de todos os anteriores diplomas se terem mantido em vigor, o legislador de 1985 apenas acrescentou, vigorando mesmo diplomas que fossem contrários. Isto gerou grande dificuldade quanto ao direito aplicável, tornando – se um sistema impraticável, resultado de um défice de técnica legislativa do legislador.
Em 1989, desaparece o direito de recurso; há um Supremo Tribunal Administrativo; acaba –se como acto definitivo executório (o particular vai a juízo para defender os direitos, o acto administrativo é apreciado na medida da lesão dos direitos), porém, na prática tal não se tenha verificado. Há direitos e deveres diferentes, do ponto de vista processual e substantivo. Finalmente desaparece o velho contencioso administrativo. De 1989 a 1997 não muda anda. Estávamos perante uma realidade que necessitava de uma mudança dos tribunais, mas estes nada fizeram. Mantiveram – se conservadores. Em 1997, o legislador acentuou a mudança que era necessária. O artigo 208º/ 4, consagra o acesso genérico à justiça, e o nº5 do mesmo artigo, refere-se aos regulamentos. O juiz goza de direitos necessários à tutela dos direitos particulares. Em 1999 há o Manifesto de Guimarães, que deu origem ao Código e ao Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais.
Balanço geral da reforma: ETAF e Lei do procedimento dos Tribunais Administrativos de 1985, verificava se um grande défice de tutela (principio fundamental de qualquer Estado democrático) judicial efectiva.
Verificaram – se três grandes problemas:
1. Poucos poderes do juiz durante a administração;
2. Tipicidade dos meios processuais (se a pretensão não cabia naqueles meios o juiz absolvia da instancia);
3. Impossibilidade de cumular pedidos.
Verificou – se então a relevante reforma através de duas leis: Lei 13/2002, alterada pela Lei 4 – A/ 2003 e, Lei 15/2002 que aprovou o Código de Procedimento Administrativo alterado pela Lei 107-D/2003. O balanço é mais positivo quanto ao código do que quanto ao ETAF, isto porque se verificou um desfasamento entre o art. 4º e a lei substantiva; a manutenção de um sistema de organização em que por vezes o STA decide em 1ª instância (embora por vezes tal também aconteça nos tribunais civis, tendo em conta quem praticou os actos), isso não é atendível peara o direito administrativo, embora não seja uma figura desconhecida. O elenco nunca pode ser alargado, o Professor Vasco Pereira da Silva adopta uma interpretação restritiva desta questão; não há especialização dos tribunais administrativos.
Balanço positivo do CPTA: não se aplica ao contencioso administrativo: aumento dos poderes do juiz; estabelece – se o principio da livre cumulabilidade; atipicidade dos meios processuais é revogada. Optou – se por criar dois grandes tipos de acção: acção administrativa comum e acção administrativa especial. Além delas criou – os processos urgentes (são também especiais).
A acção administrativa especial aplica –se sempre que esteja em causa uma actuação bilateral da administração:
· Impugnar actos
· Impugnar normas
· Condenar a administração a praticar certos actos
· Pedir declaração de omissão de um regulamento
Todos os outros pedidos são de acção comum. O importante é que apesar da manutenção destas duas figuras, no âmbito da acção administrativa especial, o juiz tem plenos poderes.
O juiz de acção comum pode proferir: sentenças de simples apreciação, condenação, constitutiva… qualquer tipo de sentença pode ser usada em qualquer tipo de acção, o que põe termo à dicotomia entre os dois tipos de acção (plenitude de poder de toda a jurisdição).
A acção especial é especial porque tem uma tramitação própria descrita no CPTA. É a comum, porque é comum ao processo civil usando – se a lei processual civil. A acção especial é a mais frequente, o Prof. Vasco Pereira da Silva critica a nomenclatura, já a Dª Alexandra Leitão discorda, na medida em quem, o ser mais frequente não lhe retira especialidade, o acto justifica uma tramitação própria. A acção especial é mais comum, por um lado porque a Administração age maioritariamente por actos administrativos e por outro lado porque o art. 5º dispõe que havendo cumulação de acção especial e comum, prevalece a especial.
“Julgar a administração é ainda julgar”, isto significa que ao julgar a administração, o juiz tem que ter os mesmos poderes com que julga qualquer particular. Mas é julgar a legalidade e nunca de outra forma, julgar o mérito seria já administrar. O juiz deve apreciar a validade da actuação e não as opções administrativa, pois isso não é da competência do tribunal e tal violaria o princípio da separação de poderes.
sábado, 8 de maio de 2010
Natureza Juridica do Recurso Hierárquico
Começando por definir hierarquia segundo o entendimento do Professor Freitas do Amaral, hierarquia, define – se por “um modelo de organização administrativa constituída por um grupo de órgãos e agentes com atribuições comuns e competência diferenciadas, ligados por um vínculo de subordinação que confere ao superior os poderes de direcção, superintendência e disciplinar, impondo aos subalternos os deveres de sujeições correspondentes”.
Quanto à natureza jurídica do recurso hierárquico levanta – se a questão de saber se é recurso hierárquico de tipo reexame ou pelo contrário, é recurso de revisão.
O Professor Freitas Do Amaral define os recursos de revisão como recursos que tenham por objecto o acto recorrido e de reexame como aqueles que incidindo sobre uma realidade mais ampla, implicam efectivamente um novo exame da causa.
Naturalmente há divergência na doutrina, dos autores que admitem a tipologia de reexame como principio regra no direito português temos o Prof. Marcelo Caetano, a sua primeira escrita relativa ao recurso hierárquico vem a propósito de um processo disciplinar, dizendo que “o recurso hierárquico implica um novo exame da questão em todos os seus aspectos pela autoridade superior que se substitui àquela de cuja decisão se recorre ( )“, o referido Professor reafirma posteriormente a sua posição com maior clareza numa adesão formal às concepções expostas pelo STA num Acórdão onde se conclui que “ a decisão de recurso hierárquico resolve o assunto como se fosse apreciado pela primeira vez aplicando a lei vigente à data em que tem lugar( )”.
Também se enquadrando neste grupo, o Professor Marcelo Rebelo de Sousa, sustenta que o recurso administrativo permite ao órgão “ad quem” o exercício da competência do órgão “a quo”, nos exactos termos em que este exerceu abrangendo as faculdades confirmativa, rogatória, modificativa e substitutiva. Se pelo contrário fosse recurso de mera revisão apenas se poderia verificar da legalidade ou do mérito do acto recorrido, confirmado - o ou revogado – o sem o poder modificar ou substituir, por exemplo, no caso da competência do órgão “a quo” ser exclusiva.
Em posição contrária temos o Prof. Freitas do Amaral, que considera que caso não haja outra solução estabelecida o recurso é de revisão. Considerando que o principal defeito da tese anterior reside no facto de encarar o recurso hierárquico como uma figura unitária e pretender os mesmos resultados para uma gama variada de situações. Dizendo ainda que a tese anterior parte do principio que a competência superior abrange o subalterno, e tal entendimento, a ser admitido, leva a que todas as situações sejam qualificadas como de reexame. O Prof. Freitas do Amaral fundamenta a sua crítica dizendo que para situações diferenciadas deve também haver soluções diferentes, como é o caso da competência delegada, competência própria ou reservada.
Estas representam as mais relevantes posições doutrinárias. Quanto ao CPA, uma vez solicitado recurso hierárquico da decisão tomada pelo órgão “a quo”, e estando reunidos todos os elementos que o habilitam à formação da vontade decisória num recurso hierárquico, o órgão “ad quem” pode: tomar decisão de rejeição de recursos (art. 173º CPA); negação de provimento (art. 174º/1 CPA); concessão de provimento (nº 2 do mesmo artigo). Está em causa aferir se o órgão, ao verificar do recurso, tem apenas poder de revogação da decisão recorrida ou se pode ir mais além, possuindo também a faculdade de substituição do acto impugnado por um outro acto com diferente disciplina jurídica para a mesma situação material.
Em relação ao CPA, parece relevante analisar o art. 174º nº1, seja qual for a competência do subalterno, o superior hierárquico poderá sempre revogar ou confirmar o acto recorrido sem sujeição ao pedido do recorrente: se a competência do autor não for exclusiva o autor do acto poderá ainda modificar ou substituir o acto recorrido. Assim o referido artigo confere ao superior hierárquico a faculdade de substituição revogatória de todos os actos recorridos, mesmo tratando se de actos definitivos, salvo se praticados ao abrigo da competência exclusiva.
Podemos então concluir que o recurso hierárquico assume, em regra, a natureza do recurso de reexame, excepto se o acto recorrido por praticado por um órgão “a quo” ao abrigo da competência exclusiva, situação em que o recurso hierárquico, pelo contrário assume a natureza de revisão.
Se o acto recorrido for delegado, o delegante poderá sempre revogar e substituir essa decisão, assim, o recurso assume sempre natureza de reexame. Se, por outro lado, o recurso fundar apenas mero poder de supervisionamento hierárquico, apenas compreende a faculdade revogatória, estando excluído o poder de substituição, salvo se houver disposição legal em contrário. Assim, determinar se o recurso assume natureza de reexame ou de revisão dependerá do que diz a lei sobre os poderes do órgão “ad quem”.
Em caso de recurso tutelar, tendo em conta o art. 177º podemos concluir que no recurso tutelar o órgão “ad quem” detém sempre o poder revogatório; o fundamento do recurso será, em regra, a legalidade do acto recorrido, salvo se a lei atribuir à entidade tutelar poderes de controlo de mérito da actividade do ente tutelado; a modificação ou substituição do acto recorrido apenas se mostra possível se a lei conferir poderes de tutela substitutiva à entidade tutelar dentro desses mesmos poderes. Por isso mesmo o recurso tutelar tem quase sempre natureza de recurso de revisão simples, excepto se a lei admitir poder de substituição da entidade tutelar, situação em que o recurso assume natureza de reexame.
Segundo, Vieira de Andrade, a tradição portuguesa do processo civil aponta no sentido de os recursos serem de revisão ou reponderação da sentença da primeira instancia e não de julgamento global da questão de mérito, mas a actual lei do processo administrativo não é muito clara quanto a essa opção.
Estas classificações são relevantes para efeitos de determinar o regime aplicável aos recursos das decisões de tribunais administrativos e para resolver os problemas de aplicação harmonizada das normas de legislação processual administrativa e da processual civil.
O recurso hierárquico diferencia-se dos outros tipos de recursos administrativos precisamente pela existência de hierarquia. O que significa que não existiria sem suporte hierárquico.
Quanto à natureza jurídica do recurso hierárquico levanta – se a questão de saber se é recurso hierárquico de tipo reexame ou pelo contrário, é recurso de revisão.
O Professor Freitas Do Amaral define os recursos de revisão como recursos que tenham por objecto o acto recorrido e de reexame como aqueles que incidindo sobre uma realidade mais ampla, implicam efectivamente um novo exame da causa.
Naturalmente há divergência na doutrina, dos autores que admitem a tipologia de reexame como principio regra no direito português temos o Prof. Marcelo Caetano, a sua primeira escrita relativa ao recurso hierárquico vem a propósito de um processo disciplinar, dizendo que “o recurso hierárquico implica um novo exame da questão em todos os seus aspectos pela autoridade superior que se substitui àquela de cuja decisão se recorre ( )“, o referido Professor reafirma posteriormente a sua posição com maior clareza numa adesão formal às concepções expostas pelo STA num Acórdão onde se conclui que “ a decisão de recurso hierárquico resolve o assunto como se fosse apreciado pela primeira vez aplicando a lei vigente à data em que tem lugar( )”.
Também se enquadrando neste grupo, o Professor Marcelo Rebelo de Sousa, sustenta que o recurso administrativo permite ao órgão “ad quem” o exercício da competência do órgão “a quo”, nos exactos termos em que este exerceu abrangendo as faculdades confirmativa, rogatória, modificativa e substitutiva. Se pelo contrário fosse recurso de mera revisão apenas se poderia verificar da legalidade ou do mérito do acto recorrido, confirmado - o ou revogado – o sem o poder modificar ou substituir, por exemplo, no caso da competência do órgão “a quo” ser exclusiva.
Em posição contrária temos o Prof. Freitas do Amaral, que considera que caso não haja outra solução estabelecida o recurso é de revisão. Considerando que o principal defeito da tese anterior reside no facto de encarar o recurso hierárquico como uma figura unitária e pretender os mesmos resultados para uma gama variada de situações. Dizendo ainda que a tese anterior parte do principio que a competência superior abrange o subalterno, e tal entendimento, a ser admitido, leva a que todas as situações sejam qualificadas como de reexame. O Prof. Freitas do Amaral fundamenta a sua crítica dizendo que para situações diferenciadas deve também haver soluções diferentes, como é o caso da competência delegada, competência própria ou reservada.
Estas representam as mais relevantes posições doutrinárias. Quanto ao CPA, uma vez solicitado recurso hierárquico da decisão tomada pelo órgão “a quo”, e estando reunidos todos os elementos que o habilitam à formação da vontade decisória num recurso hierárquico, o órgão “ad quem” pode: tomar decisão de rejeição de recursos (art. 173º CPA); negação de provimento (art. 174º/1 CPA); concessão de provimento (nº 2 do mesmo artigo). Está em causa aferir se o órgão, ao verificar do recurso, tem apenas poder de revogação da decisão recorrida ou se pode ir mais além, possuindo também a faculdade de substituição do acto impugnado por um outro acto com diferente disciplina jurídica para a mesma situação material.
Em relação ao CPA, parece relevante analisar o art. 174º nº1, seja qual for a competência do subalterno, o superior hierárquico poderá sempre revogar ou confirmar o acto recorrido sem sujeição ao pedido do recorrente: se a competência do autor não for exclusiva o autor do acto poderá ainda modificar ou substituir o acto recorrido. Assim o referido artigo confere ao superior hierárquico a faculdade de substituição revogatória de todos os actos recorridos, mesmo tratando se de actos definitivos, salvo se praticados ao abrigo da competência exclusiva.
Podemos então concluir que o recurso hierárquico assume, em regra, a natureza do recurso de reexame, excepto se o acto recorrido por praticado por um órgão “a quo” ao abrigo da competência exclusiva, situação em que o recurso hierárquico, pelo contrário assume a natureza de revisão.
Se o acto recorrido for delegado, o delegante poderá sempre revogar e substituir essa decisão, assim, o recurso assume sempre natureza de reexame. Se, por outro lado, o recurso fundar apenas mero poder de supervisionamento hierárquico, apenas compreende a faculdade revogatória, estando excluído o poder de substituição, salvo se houver disposição legal em contrário. Assim, determinar se o recurso assume natureza de reexame ou de revisão dependerá do que diz a lei sobre os poderes do órgão “ad quem”.
Em caso de recurso tutelar, tendo em conta o art. 177º podemos concluir que no recurso tutelar o órgão “ad quem” detém sempre o poder revogatório; o fundamento do recurso será, em regra, a legalidade do acto recorrido, salvo se a lei atribuir à entidade tutelar poderes de controlo de mérito da actividade do ente tutelado; a modificação ou substituição do acto recorrido apenas se mostra possível se a lei conferir poderes de tutela substitutiva à entidade tutelar dentro desses mesmos poderes. Por isso mesmo o recurso tutelar tem quase sempre natureza de recurso de revisão simples, excepto se a lei admitir poder de substituição da entidade tutelar, situação em que o recurso assume natureza de reexame.
Segundo, Vieira de Andrade, a tradição portuguesa do processo civil aponta no sentido de os recursos serem de revisão ou reponderação da sentença da primeira instancia e não de julgamento global da questão de mérito, mas a actual lei do processo administrativo não é muito clara quanto a essa opção.
Estas classificações são relevantes para efeitos de determinar o regime aplicável aos recursos das decisões de tribunais administrativos e para resolver os problemas de aplicação harmonizada das normas de legislação processual administrativa e da processual civil.
O recurso hierárquico diferencia-se dos outros tipos de recursos administrativos precisamente pela existência de hierarquia. O que significa que não existiria sem suporte hierárquico.
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