A "relação difícil" entre a Administração e a Constituição

• O Contencioso Administrativo como "Direito Constitucional concretizado"

Citando o Professor Vasco Pereira da Silva (in O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, pág. 169), que parte da "figuração" de Ould Bouboutt, «a "relação difícil" (...) entre Direito Administrativo e Direito Constitucional, (parece-se) com a de "irmãos siameses" que, ao longo da História, estiveram muitas vezes desavindos, mesmo quando "não podiam passar um sem o outro"».

Contrariamente ao ocorrido no passado, hoje em dia estes dois ramos de Direito estão interligados, numa complexa relação de dependência recíproca.
No passado, o Direito Administrativo era visto como um ramo de Direito "parado no tempo", lento, ao passo que o Direito Constitucional se encontrava em constante evolução. A partir do séc. XIX/XX esta prespectiva encontra-se superada, e o Direito Administrativo é visto como "Direito Constitucional concretizado", conforme entendeu já Fritz Werner, nos anos 70.

Importa referir apenas que na França foi muito questionada a questão das «"bases constitucionais" do Direito Administrativo», relevando as opiniões discordantes de Georges Vedel (que entendia que os dois ramos de Direito não podiam definir-se de forma autónoma, pois a definição da Administração partia da Constituição) e de Charles Eisenman (que entendia a questão apenas de um ponto de vista da hierarquia das fontes e realçava a autonomia do Direito Administrativo), que se vieram revelar como importantes concepções antagónicas. Não obstante, G. Vedel veio, mais recentemente, reconhecer a hierarquia entre as duas fontes, reforçando a posição superior das normas constitucionais.

Voltando ao actual estado da "relação" entre ambos os ramos de Direito, verifica-se a existência de diferentes prespectivas quanto ao modo, amplitude e reciprocidade da mesma.

- Modo: Apesar de sempre ter sido reconhecida a relevância da Constituição para a Administração, só mais tarde aquela serviu de "padrão" e fundamento de validade do controlo da actuação desta. Entramos assim no problema da subordinação material da Administração, da conjugação e cooperação dos dois ramos. Peter Häberle refere, a este respeito, de uma ligação por um "cordão umbilical", e é mesmo disso que se trata.

- Amplitude: Nos nossos dias e no actual Estado de Direito, importa considerar, nas palavras do regente da cadeira, a "dependência recíproca" entre os dois ramos de Direito, quer de um ponto de vista substantivo, quer de um ponto de vista processual (isto porque se considera haver hoje quer uma dependência constitucional do Direito Administrativo quer uma dependência administrativa do Direito Constitucional).
Ganha assim uma importante relevância a dimensão processual, pelo que P. Häberle propõem a criação de um status activus processualis, integrado no até então exclusivo status activus, que possibilitaria a contretização processual dos direitos fundamentais.

• A Constituição Portuguesa do Processo Administrativo

Conforme o art. 202º e ss e o art. 268º/4 e 5 da CRP, o Contencioso Administrativo encontra-se integralmente jurisdicionalizado e tem em vista a tutela dos direitos dos particulares face à Administração.

A CRP de 1976 insere-se no denominado, pelo Professor, "movimento de constitucionalização" do Contencioso Administrativo, movimento este marcado pela consagração constitucional da garantia de controlo jurisdicional da Administração e de direitos fundamentais no âmbito do Processo Administrativo. O Professor dá especial relevância à consagração do direito de acesso à Justiça Administrativa como direito fundamental, superando-se assim um dos "velhos traumas"do Contencioso Administrativo.

• A lógica "compromissória" da CRP de 1976

A Lei Fundamental veio consagrar também um "compromisso" para a Constituição do Processo Administrativo.

De maior importância podemos referir a, finalmente, plena jurisdicionalização dos tribunais administrativos, nos termos atrás referidos da consagração do direito de acesso. Trata-se de um duplo compromisso: ao nível do modelo de Justiça Administrativa, encontramos consagrado o novo modelo (jurisdicionalizado e subjectivo) e o "herdado" da ordem constitucional anterior (auto-controlo limitado e objectivo da Administração) e, ao nível da noção de acto administrativo, mantém-se a ideia autoritária do mesmo (construção típica de um modelo de Administração Agressiva, segundo Freitas do Amaral) e é, ao mesmo tempo, apontada a nova noção de acto administrativo, emitido no decurso de um procedimento e com participação dos particulares.

Trata-se, assim, de uma CRP compromissória, ao consagrar o "novo" e o "velho" Contencioso Administrativo.

Outros aspectos foram, posteriormente, regulados, entre os quais: a consagração de um dever de fundamentação dos actos administrativos, a possibilidade de reacção contra omissões administrativas (alteração do estatuto do acto de indeferimento tácito) e a execução das sentenças dos tribunais administrativos.

• Evolução do modelo constitucional de Contencioso Administrativo ao longo das sucessivas revisões e reformas

- Revisão 1982: alteração do compromisso originário, acentuando a sua vertente de protecção jurídica individual, art. 268º/3 CRP

- Reforma 1984/85: concretização do reconhecimento de um "direito ou interesse legalmente protegido", segundo um sentido da necessidade de criação de novos meios processuais para permitir uma mais alargada protecção desses direitos; possibilidade de recurso contencioso contra actos administrativos independentemente da forma; organização do recurso de impugnação como um verdadeiro processo de partes; possibilidade de impugnação contenciosa dos regulamentos administrativos; etc... O Professor Vasco Pereira da Silva vem criticar a técnica legislativa adoptada, entendendo que houve um "juntar de retalhos" que deixou incompleta a revisão.

- Revisão 1989: veio transformar radicalmente o compromisso constitucional acerca do Contencioso Administrativo, acentuando a sua jurisdicionalização e subjectivação. Entre outras, estabeleceu-se que os tribunais administrativos e fiscais têm jurisdição própria (acentuação da dimensão subjectiva) e o objecto do processo foi alargado (desdobramento da garantia constitucional de acesso em dois direitos fundamentais: o recurso de anulação e outro referente aos demais meios processuais). No entanto, tais transformações não encontraram realização na prática constitucional...

- 1995, Lei de Acção Popular: desenvolvimento de uma vertente objectiva do acesso à justiça, concretizando assim as opções constitucionais. Esta lei, no entendimento do Professor, vem regular a defesa da legalidade e do interesse público ou de interesses indissociáveis de um grupo de pessoas: consagra apenas um alargamento da legitimidade, destinada em primeira linha à tutela jurídica objectiva.

- Revisão 1997 - a "revolução coperniciana": trata-se, mais uma vez, de uma alteração ao compromisso no sentido da integral jurisdicialização e subjectivação do Contencioso Administrativo, regulando de um modo novo a garantia constitucional de acesso à Justiça Administrativa, nos termos no nº4 do art. 268º CRP (relevância à protecção plena e efectiva dos direitos dos particulares, consagração de um sistema de plena jurisdição com o juiz a gozar de todos os poderes necessários e adequados e a inclusão expressa do direito de impugnação de normas).

• Finalmente, a Reforma do Processo Administrativo

No final do Séc. XX encontravamos uma total discrepância entre o texto e a prática constitucional no que respeitava ao Contencioso Administrativo, o que o Professor define como «"esquizofrenia" jurídica». O procedimento legislativo que levaria à reforma iniciou-se em 2000 (depois de várias tentativas falhadas desde os anos 90) e veio a revelar-se longo e atribulado: elaboração de diversos anteprojectos que se vieram a revelar apenas como "um (mau) pretexto para o início do procedimento"; período de discussão pública nas Universidade de Direito que consubstanciou uma "fase instrutória"; elaboração de estudos com o auxílio de ciências não jurídicas; realização de novos anteprojectos; aprovação pela AR das Propostas de Lei apresentadas; posterior alteração dos mesmos; etc... O que levou a que a Reforma apenas entrasse em vigor em Janeiro de 2004. Regularam-se aspectos infra-estruturais (como a organização dos tribunais administrativos e fiscais) e questões acerca do regime juridico dos meios processuais (em matéria principal, cautelar e executiva).

O Professor vem referir que a Reforma apresenta um balanço positivo, mas que agora tudo depende da aplicação que lhe for feita.

Ainda sobre o Recurso Hierárquico (des)Necessário

Aquando da análise de pareceres do MP acerca da necessidade ou não do recurso hierárquico, nos dias de hoje, deparei-me com uma patente desconformidade entre dois acordãos, acerca da particular opinião do regente desta cadeira.

Tal como anteriormente referi, no post relativo precisamente a esta matéria, o Professor entende que a "necessidade" de recurso hierárquico está hoje inequivoca e definitivamente afastada (VASCO PEREIRA DA SILVA, «O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise», pág. 350), ao contrário, conforme também já referi, do que entendem Mario Aroso de Almeida e Freitas do Amaral (vide post anteriormente publicado).

Ora, tais opiniões são confirmado pelo MP no parecer de 18/05/2006 (disponível em http://www.dgsi.pt/jtcampca.nsf/a10cb5082dc606f9802565f600569da6/e0088cedae4a91c1802572420061eaa2?OpenDocument), segundo o qual o magistrado Artur Barros acaba por aderir à posição dos últimos Autores, afastando-se assim da posição do Professor Vasco Pereira da Silva.

No entanto, num parecer que data de 19/05/2009 (disponível em http://www.dgsi.pt/jtcampca.nsf/a10cb5082dc606f9802565f600569da6/2243dba6fe9f775c802575c20057338f?OpenDocument), a posição do nosso regente é erradamente entendida pela magistrada Maria Antónia Soares, ao referir que "De facto, tal como refere Mário Aroso de Almeida in Cadernos de Justiça Administrativa nº34, págs 69 a 79 - de resto citado na douta sentença recorrida - uma decisão administrativa só estará sujeita a recurso hierárquico necessário nos estritos casos em que isso esteja expressamente previsto na lei.
No mesmo sentido e tendo em vista o disposto no nº1 do artº51º e no nº5 do artº59º, todos do CPTA, .se pronunciaram Mário Aroso de Almeida e Carlos A. Cadilha, in “ Comentários ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, a pgs. 262/264 e Vasco Pereira da Silva, in “ De necessário a útil: a metamorfose do recurso hierárquico”, a pág. 26/30." (itálico e negrito nosso).

Estamos aqui perante um patente erro de interpretação da clara posição do Professor Vasco Pereira da Silva, o que não deixa de ser curioso.

O recurso hierárquico (des)necessário

Dentro da acção administrativa especial, mais concretamente na matéria da impugnação dos actos administrativos, encontramos a problemática do recurso hierárquico necessário.

Trata-se de um meio gracioso de impugnar decisões administrativas, a par da reclamação, que se diferenciam quanto ao destinatário: no primeiro é o superior hierárquico e no segundo será o próprio autor do acto.

A antiga LPTA (art. 25º) previa o recurso hierárquico necessário como pressuposto da acção de impugnação, ao contrário do que parece hoje resultar do CPTA, ao não lhe fazer menção expressa.
Passo a explicar: anteriormente, para que um particular pudesse impugnar um acto da Administração que lesasse os seus direitos ou interesses, teria primeiro que recorrer à via graciosa mediante reclamação ou impugnação administrativa e só depois recorrer aos tribunais administrativos. Após a revisão constitucional de 1989, deixou de se fazer referência à necessidade do recurso ser interposto contra actos definitivos e executórios, o que pressupõe a não necessidade do recurso hierárquico necessário, passo a redundância.

O Professor Vasco Pereira da Silva vem, já anteriormente à revisão, defender a inconstitucionalidade deste meio gracioso, por violação, entre outros, dos art. 268º/4 e 267º/2 CRP). Não era este o entendimento, porém, da doutrina e da jurisprudência.

Mesmo hoje, Freitas do Amaral e M. Aroso de Almeida entendem que o recurso hierárquico necessário continua a ser uma exigência quando houver norma especial nesse sentido, entendendo os Autores que a figura apenas desapareceu como regra geral. Contrariamente entende o Prof. Vasco P. da Silva, ao considerar que a norma geral que previa o recurso hierárquico necessário caducou, bem como todas as futuras que prevejam essa exigência.

Nos termos na CRP (art. 268º/4, após revisão 89), parece que a "necessidade" deste meio gracioso se afere à luz de um critéio de lesividade, ao passo que na LPTA (art. 25º) se aferia segundo critérios de definitividade e executoriedade. Assim, concluiu-se a inconstitucionalidade superveniente deste último artigo.

Hoje, entende-se que a impugnação, pelos particulares, terá lugar quando houver potencialidade de lesão dos seus direitos e interesses: trata-se de aferir o efeito negativo da decisão na esfera jurídica dos particulares.

No entanto, a jurisprudência continua a aferir a lesividade com base em critérios de definitividade.

Freitas do Amaral vem, a este respeito, defender a teoria da tripla definitividade, segundo a qual a última palavra da administração pode ser entendida como:
a) o acto final / decisão (definitividade horizontal)
b) a palavra do último orgão / topo da hierarquia (definitividade vertical)
c) acto decisório das situações jurídicas (definitividade material).

Contestação (subturma1)

Nº de Processo: 5870938

Exmo. Senhor Doutor Juiz de Direito do Tribunal Administrativo e Fiscal da Terra onde se Trabalha a Recibos Verdes

Instituto do Emprego e Formação Profissional, pessoa colectiva de direito público, sito na Avenida Blá Blá, n.º 01, 7100-359, Desempregados, onde se insere o órgão contra quem foi formulada a pretensão do interessado, Manuel Venham Mais Cem, nos termos do n.º 4 do art.10º do CPTA (algo que o autor não salvaguardou, mas que o réu subentende), vem por este meio fazer

CONTESTAÇÃO da acção administrativa especial intentada pelo Sindicato dos Trabalhadores da Função Pública, representado por Luís Sindicalista

1º
A acção apresentada é manifestamente improcedente, pelos factos e fundamentos que se passam a expor

Por excepção:

2º
Na PI, devem constar os requisitos constantes no art. 78º, nº2 do CPTA, não tendo o autor indicado a informação prevista nas al. f), i), j) no referido art.
Quanto à legitimidade, a verificação das al. d) e f) do art. 89º, n.1 CPTA obsta ao prosseguimento do processo, conforme adiante se demonstrará

Dos factos:

3º
João Sempre Disponível foi nomeado, em regime de substituição, não para o cargo de director do Centro de Emprego e Formação Profissional do Município dos Desempregados, mas sim para o cargo de director de Centro de Emprego do Município de Desempregados

4º
Que, nos termos do art. 26º n.º1 da Portaria 570/2009 de 29 de Maio, são cargos distintos

5º
Além de que o próprio autor ao requerer a anulação da nomeação do cargo de director do Centro de Emprego do Município entra em contradição com o facto por eles descrito no art. 1º da P.I.

6º
Acresce ainda que não se entende porque razão o autor refere que o presidente do IEFP era Aristides da Silveira Cunha, quando na verdade este é apenas o porteiro do Centro de Emprego
7º
Tendo sido a nomeação efectivamente feita pelo presidente - Manuel Venham Mais Cem, contra quem a pretensão foi deduzida

8º
A função exercida por João Sempre Disponível corresponde ao cargo de director de centro, conforme o referido anteriormente, ao contrário do indicado no art.3º da P.I.

9º
Aceita-se e confirma-se a amizade entre Aristides da Silveira Cunha - o porteiro, e João Sempre Disponível

10º
Não foi apresentada prova de que António Atento enviou requerimento de participação para o concurso público

11º
Contudo, mesmo que efectivamente tivesse sido apresentado o requerimento de participação, este aconteceu já após o adiamento do concurso, conforme datas apresentadas pelo autor no ponto 9º e 10º da P.I.

12º
Os prazos apresentados pelo autor estão incorrectos, pois nos pontos 12º e 13º da P.I. referem-se factos futuros tendo em conta a data da propositura da acção (que ocorreu a 11-05-2010)

13º
Pelo que só se poderá entender que houve um erro por parte do autor, porque os factos referidos só poderão ter ocorrido em 2009

Do Direito:

14º
O autor propõe a acção no Tribunal Administrativo e Fiscal da Terra onde se Trabalha a Recibos Verdes

15º
No entanto, o processo deveria ter sido intentado no Tribunal Administrativo de Circulo do Município do Desempregados, nos termos do art.16º CPTA e art.44º,n.º1 do ETAF

16º
Pelo que há incompetência em razão do território

17º
Há, ainda, incongruências no que diz respeito ao tribunal competente, pois o autor propõe a acção num tribunal genérico (Tribunal Administrativo e Fiscal da Terra onde se Trabalha a Recibos Verdes), e depois vem pedir a condenação num tribunal específico (Tribunal Administrativo de Círculo)

18º
Quanto à legitimidade activa o Sindicato dos Trabalhadores da Função Pública, por si só, não teria um interesse suficiente na impugnação que pretende, pelo que não se poderia ter constituído parte activa na acção.

19º
Além de que António Atento, o efectivamente lesado, não era filiado no Sindicato dos Trabalhadores da Função Pública

20º
Em relação à legitimidade passiva, nos termos dos n.º 2 e 4 do art.10º CPTA, a acção deveria ter sido intentada também contra o Ministério do Trabalho e Segurança Social

21º
A primeira nomeação de João Sempre Disponível não viola qualquer disposição legal, conforme referido

22º
Não há caducidade desta primeira nomeação, ao contrário do alegado pelo autor no ponto 11 da P.I., pois não há um prazo máximo de duração de substituição

23º
Esta dura desde que em simultâneo esteja a ocorrer o procedimento tendente a nomeação de novo titular, conforme art. 27º nº3 da Lei 51/2005

24º
Este procedimento estaria a decorrer por iniciativa de Manuel Venham Mais Cem, responsável presidente que sempre fez questão de cumprir todas as diligências necessárias ao cumprimento de quaisquer prazos



25º
Manuel estaria a tentar recrutar pessoal suficiente para assegurar a celeridade do procedimento concursal, nos termos do art.19º e ss. da Portaria 83-A/2009, pois devido a questões de politica orçamental tinham havido “cortes no pessoal”

26º
Após 60 dias do início da substituição, João Sempre Disponível encontrou-se impedido de exercer as suas funções, mais precisamente entre o dia 05-05 e 05-06, devido a internamento hospitalar e posterior recuperação

27º
Isto devido a um acidente que teve no exercício das suas funções como taxista, fora do período normal de trabalho

28º
Estas funções seriam compatíveis com o cargo desempenhado no IEFP, segundo os art. 2º, nº1 e 2, art.3º a contrario d DL413/93 e art.16º,n.º 4 e 6 da Lei 51/2005

29º
Tendo o impedimento durado apenas um mês, há uma retoma de funções por parte de João Sempre Disponível

30º
Contudo, na P.I. o autor invoca uma segunda nomeação

31º
Esta nomeação não seria necessária pelo exposto nos pontos acima

32º
Além de que a segunda nomeação não pode ser considerada válida, pois Aristides da Silveira Cunha, amigo de longa data de João Sempre Disponível, de modo a assegurar a continuidade deste na empresa, falsificou a assinatura de Manuel Venham Mais Cem, com receio que do concurso público resultasse nomeação de diferente pessoal

33º
Tendo em conta o exposto no ponto 12º e 13º desta contestação, entende-se que a acção foi proposta fora do prazo, pois nos termos do art. 58º/2 al. b) e art. 59º/3 c), esta deveria ter ocorrido 3 meses depois do conhecimento do facto referido no ponto 10º da PI

Perante o exposto deverá haver absolvição da instância por falta de pressupostos processuais, ou, se assim não se entender, deverá a presente acção ser julgada improcedente por falta de prova dos vícios invocados pelo autor.

Devem ainda o autor ser condenado em litigância de má fé com as respectivas consequências legais.

Custas e demais encargos a cargo do autor.


Testemunhas

1- Sónia Vanderleia, portadora do BI n.º16670325, residente na Rua de Baixo, nº20, RC esquerdo, Desempregados
2- Aristides da Silveira Cunha, portador do BI n.º16846671, residente na Avenida Portas Seguras , nº17, 4º direito, Desempregados


Procuração
Instituto do Emprego e Formação Profissional, pessoa colectiva de direito público, sito na Avenida Blá Blá, n.º 01, 7100-359, Desempregados, Contribuinte nº 234444834, constitui como seus representantes legais Drª Alexandra Onofre com Cédula n.º12321, Drª Eunice Neves com Cédula n.º11909, Drª Carina Mendes com Cédula n.º13461 e Drº Diogo Oliveira com Cédula n.º 14786, a quem conferem todos os poderes forenses gerais em direito permitidos, incluindo os de substabelecer, os de recorrer, e ainda os especiais para confessar, acordar, desistir, transigir e tudo o mais que se mostre necessário nos indicados.


Alexandra, Eunice, Carina, Diogo

Legitimidade - acção administrativa comum e acção administrativa especial

• Como que um primeiro enquadramento, importa referir que no nosso Código de Processo dos Tribunais Administrativo (doravante CPTA) o legislador regulou 5 meios processuais, a saber: acção administrativa comum, acção administrativa especial, processos urgentes, processos cautelares e o processo executivo. No entanto apenas nos debruçaremos sobre a dicotomia acção administrativa comum (art. 37º e ss. CPTA) vs. acção administrativa especial (art. 46º e ss. CPTA) , mais concretamente acerca do pressuposto processual da legitimidade (“qualidade jurídica que define a posição do autor e do réu, em relação ao processo judicial” - ANTÓNIO ESTEVES FERMIANO RATO, «Código de Processo nos Tribunais Administrativos anotado» ). Em sentido diferente, o Professor Vieira de Andrade defende o dualismo entre “forma comum” e “forma especial/urgente”.
• Sobre a distinção entre os dois meios, com base nos art. 37º e 46º CPTA, é possível apontar dois critérios: um de natureza processual e outro de natureza substantiva. O Professor Vasco Pereira da Silva aponta para uma distinção segundo a qual caberão na acção administrativa especial os actos e os regulamentos administrativos, e na acção administrativa comum as restantes formas de actuação da administração: depende, então, das formas de actuação administrativa. Ora, sendo a acção administrativa especial a mais usual, o Professor, no meu entendimento com razão, questiona se não teria mais sentido ser este meio processual denominado antes como “acção administrativa comum”.

• Debruçando-me agora sobre a questão da legitimidade, importa começar por referir que o processo administrativo é hoje, inequivocamente, um “processo de partes”: particulares e Administração são partes no processo e a sua participação é orientada segundo um principio de igualdade efectiva, conforme o art. 6º e 8º CPTA.
• O regime geral da legitimidade encontra-se previsto no art. 9º e 10º do referido Código, de onde decorre, em conformidade com o disposto no art. 26º/3 Código de Processo Civil, que esta é vista como um problema processual acerca da posição das partes em face da relação material controvertida, tal como é configurada pelo autor, independentemente da verificação das suas alegações (basta que estas sejam plausíveis). Acrescenta-se que, além das alegações, nos termos do nº1 do art. 9º CPTA exige-se, do autor, um interesse pessoal ou subjectivo em agir, enquanto que o nº2 do mesmo art. alarga de forma objectiva a legitimidade do autor: trata aqui de interesses públicos e/ou difusos. No art. 10º CPTA encontramos a legitimidade passiva, que é atribuida aos "titulares de interesses contrapostos aos do autor" (ou seja, a legitimidade passiva depende do pedido) e que têm interesse em contradizer a acção.
• A par desta figura genérica de legitimidade, encontramos no CPTA, apesar da lei acabar por repetir o que tinha fixado em termos gerais, figuras especificas a propósito de cada um dos meios processuais: art. 40º (matéria de contratos), art. 55º (impugnação), art. 68º (condenação à prática do acto devido), art. 77º (declaração de ilegalidade por omissão) e art. 73º (declaração de ilegalidade por acção).

• Ocupar-me-ei agora apenas com a legitimidade, na acção administrativa especial, presente no art. 55º CPTA, nomeadamente na alínea a) do seu nº1. O artigo, na sua íntegra, dispõe acerca da legitimidade activa para impugnar os actos administrativos, considerando como actores processuais os sujeitos privados (defesa de interesses próprios, pelos indivíduos ou pessoas colectivas privadas), os sujeitos públicos, o actor popular (defesa da legalidade e do interesse público, bem como eleitores no gozo dos seus direitos civis) e o Ministério Público (titular do direito de acção pública), cfr. VASCO PEREIRA DA SILVA, «O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise» .
• Analisando então a al. a) do nº1 do art. 55º CPTA, é feita referência ao “interesse directo e pessoal” alegado, ou seja, ao interesse actual/imediato que, por via da procedência da acção de impugnação, traz uma vantagem concreta para o autor (ANTÓNIO ESTEVES FERMIANO RATO, «Código de Processo nos Tribunais Administrativos anotado»). No entanto, na parte final desta alínea, é feita referência aos “direitos ou interesses legalmente protegidos”, o que, segundo alguma doutrina, sugere a ideia da necessidade de verificação do mérito das alegações do autor, contrariamente ao entendimento do art. 9º CPTA.

• Para concluir, queria referir apenas que, depois de 1997, a impugnação dos actos administrativos baseia-se num critério de lesividade: tem interesse pessoal quem for prejudicado pela acção ou omissão administrativa. Alargou-se assim o âmbito do art. 9º CPTA, uma vez que terceiros à relação material controvertida podem ter legitimidade para a impugnação de actos administrativos!

Alexandra Martins Onofre, sub turma A1, nº 16440

ÂMBITO DE JURISDIÇÃO ADMINISTRATIVA

Ac. STA de 14/05/2009

“1. A… intentou acção de condenação, sob a forma ordinária, contra Administração dos Portos do Triângulo e Grupo Ocidental, SA (Açores), designada pelas iniciais A.P.T.O. (…)
2. Citada, a Ré veio contestar, arguindo a excepção de incompetência dos tribunais comuns em razão da matéria e sustentando a competência dos tribunais administrativos, (…)
3. O A. veio replicar, reafirmando que o tribunal comum é o competente, porquanto a Ré é uma pessoa colectiva de direito privado (…)
4. Foi proferido despacho saneador, absolvendo a Ré da instância com fundamento em o tribunal ser incompetente em razão da matéria, sendo competentes os tribunais administrativos.
5. Inconformado com essa decisão, o A. interpôs recurso de agravo para a Relação de Lisboa, tendo esta julgado o recurso improcedente e confirmando o decidido pela a 1ª instância.
6.Ainda inconformado, o A. agravou dessa decisão para o Supremo Tribunal de Justiça, tendo concluído:
1. A Ré é uma pessoa colectiva de direito privado.
2. Apesar de se tratar de uma sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos.
3. Independentemente dos actos praticados pela Ré serem no âmbito do exercício de gestão pública ou privada são competentes para apreciar a responsabilidade extracontratual da mesma os tribunais comuns.
(…)
5. (…) não é pela natureza dessas funções que se pode concluir (…) que o tribunal competente é o administrativo.
6. Tal só seria determinante se a Ré fosse uma pessoa colectiva de direito público.
7. Sendo que, hoje, não se coloca tal questão, face à redacção do art. 4.º, n.° 1, alíneas g) e h) do ETAF.
8. Pois deixou-se de fazer a distinção entre o que até então era feita pela doutrina e jurisprudência, no sentido de apurar nas situações de responsabilidade civil extracontratual da Administração, se esta agiu no âmbito de um exercício de gestão pública ou de gestão privada.
(…)
10. Em consequência, o recurso deverá ser julgado procedente e o acórdão recorrido revogado, declarando-se o tribunal “a quo” competente.
8. Recebidos os autos no Supremo Tribunal de Justiça, o relator despachou no sentido de ser o Tribunal de Conflitos o competente para decidir a questão da competência, nos termos do art. 107.°, n.° 2 do CPC.
(…)
II. FUNDAMENTAÇÃO
(…) no que toca aos tribunais judiciais, a sua competência é residual.
No que se refere aos tribunais administrativos, dispõe a Constituição da República Portuguesa (CRP), no seu art. 212.°, n.° 3 que «compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir litígios emergentes de relações administrativas e fiscais».
Segundo GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA (Constituição da República Portuguesa Anotada, 3.ª edição, p. 815), a qualificação como “relações jurídicas administrativas ou fiscais” «transporta duas dimensões caracterizadoras: as acções e recursos incidem sobre relações jurídicas em que, pelo menos, um dos sujeitos é titular, funcionário ou agente de um órgão de poder público; (…). Em termos negativos, isto significa que não estão aqui em causa litígios de natureza “privada” ou “jurídico-civil”. Em termos positivos, um litígio emergente de relações jurídico-administrativas e fiscais será uma controvérsia sobre relações jurídicas disciplinadas por normas de direito administrativo e/ou fiscal.»
(…)
Seguindo a definição de VIEIRA DE ANDRADE (A Justiça Administrativa, Lições, 2000, p. 79) a relação jurídica administrativa é «aquela em que um dos sujeitos, pelo menos, é uma entidade pública ou uma entidade particular no exercício de um poder público, actuando com vista à realização de um interesse público legalmente definido».
A actual definição legal, na esteira da lei fundamental, deixou de estribar a delimitação da jurisdição administrativa na distinção entre actos de gestão pública e actos de gestão privada, deslocando o pólo aglutinador para o conceito de relação jurídica administrativa e de função administrativa, em que avulta a realização de um interesse público levado a cabo através do exercício de um poder público e, portanto, de autoridade, seja por uma entidade pública, seja por uma entidade privada, em que esta actua no uso de prerrogativas próprias daquele poder ou no âmbito de uma actividade regulada por normas do direito administrativo ou fiscal.
(…)
14. Revertendo ao caso dos autos, temos que, de um lado, na posição passiva, está a Administração dos Portos do Triângulo e do Grupo Ocidental, SA, que é, como vimos, uma sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos, dotada de um estatuto de direito privado e regendo-se pelas normas desse mesmo direito privado, salvo no que diz respeito a actividades conexionadas com o exercício de poderes de autoridade; do lado activo, figurando como autor, está um sujeito privado, uma pessoa singular, (…) Trata-se, pois, de um caso que se enquadra no âmbito da chamada responsabilidade civil extracontratual.
Nos termos do art. 4.° do ETAF, como vimos, compete aos tribunais de jurisdição administrativa a apreciação de litígios que tenham por objecto a «responsabilidade civil extracontratual dos titulares de órgãos, funcionários, agentes e demais servidores públicos» (alínea h); a «responsabilidade civil extracontratual dos sujeitos privados, aos quais seja aplicável o regime específico da responsabilidade do Estado e demais pessoas colectivas de direito público» (alínea i).
(…) tal acto não se rege por normas de direito público. A matéria em causa é toda ela regida pelas normas do direito privado, quer pela sua natureza, quer ainda pela qualidade dos sujeitos envolvidos, ambos de natureza privada e actuando fora de qualquer prerrogativa de autoridade pública (…).
Assim se concluiu no acórdão do Supremo Tribunal Administrativo (STA), de 17/05/2007, Proc. n.° 05/07, que, por sua vez, citou um outro acórdão — o proferido no Proc. n.° 681/04: «Por sua vez, o novo ETAF [o da Lei n.° 13/2002], ao definir o âmbito de jurisdição administrativa, só admite que nesta se aprecie a «responsabilidade civil extracontratual dos sujeitos privados» se, relativamente a estes, houver dispositivo que pontualmente lhes estenda «o regime específico da responsabilidade do Estado e das demais pessoas colectivas de direito público». E isto significa que, na ausência de um dispositivo desse género, e ressalvada a ocorrência de quaisquer outras razões extravagantes (...) a jurisdição administrativa continua hoje, por regra, a não conhecer da responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas de direito privado, ainda que elas sejam de capitais exclusivamente públicos e estejam incumbidas do desempenho de actividades de interesse público.»
Consequentemente, a jurisdição competente para dirimir o litígio em causa nos autos é a dos tribunais judiciais(…)”

De referir apenas, em jeito de conclusão, que o art. 4º do ETAF trata, conjuntamente com o art. 212/3 CRP, do âmbito de jurisdição dos tribunais administrativos, estendendo-o também a questões não administrativas.
No nº1 do art. 4º do ETAF encontramos uma delimitação positiva do mesmo e nos nº 2 e 3 uma delimitação negativa, enquanto concretização do critério constitucional.
No acórdão supra transcrito são analisadas alíneas do art. em que a competência dos tribunais administrativos é aferida em razão de um critério estatutário.

Acerca também do acórdão transcrito, nomeadamente quanto à alteração do ETAF a respeito da "dicotomia" entre direito administrativo e civil (invocado pelo A. no recurso para o STA, nos diversos argumentos presentes no pt 6, que destaquei em cor azul), é consensual que esta desapareceu com a última reforma do Estatuto: há, assim, uma extensão da responsabilidade em função do sujeito apenas (não atendendo ao critério material).
O Professor Vasco Pereira da Silva, a respeito da alínea g) do art. 4º ETAF, tem um entendimento o menos restritivo possível: entende que quando o autor da acção é a Administração só isso basta, não importando se a natureza do acto é de natureza pública ou privada (cfr. art. 2º/5 CPA). Entende-se então que, se adoptarmos um entendimento mais restritivo, voltaremos à "dicotomia" que o legislador pretendeu evitar.

Alexandra Martins Onofre, nº 16440, Subturma 1