Breve "história" da Reforma Administrativa

Relacionando o Direito Administrativo com o Direito Constitucional verificamos que na prática são “irmãos siameses” mas na teoria nem sempre foi assim. O Direito Constitucional passa e o administrativo fica, isto na medida em que, as mudanças no processo administrativas são mais lentas. O Direito Administrativo era visto como Direito Constitucional concretizado. Os direitos fundamentais nasceram como direitos substantivos. O processo administrativo faz parte da Constituição e esta depende dele, porque é nos tribunais administrativos que ela se realiza. Há uma relação de causa efeito.
Nos dias de hoje, é introduzida uma nova dimensão. A confirmação do contencioso administrativo deu –se mais em Portugal do que na maioria dos outros países europeus. Em Portugal a execução das sentenças dependia da Administração, em rigor, em Portugal havia uma lógica que era a da justiça reservada e não delegada, a última palavra era da administração e, é a Constituição de 1976 que vem promover a ruptura. Novo paradigma da justiça administrativa que, no entanto, vai demorar muito tempo ate ser concretizado. Foi necessário esperar até 2004 para que a prática se assemelhasse minimamente ao estipulado pela CRP. Esta é a vários títulos compromissória, no entanto, será um compromisso dilatório (para ganhar tempo). Este compromisso inicialmente tem várias influências políticas que a tornam contraditória. Isto só se veio consolidando com as posteriores revisões constitucionais, que o Prof. Vasco Pereira da Silva considera verdadeiras alterações constitucionais. Há um compromisso entre o novo processo administrativo e o velho. Há consagração de direitos fundamentais, relativo ao novo processo mas sem que o anterior “morra”. A prática de 76 a 2004 é minimalista. A grande reforma vem posteriormente. Mudam – se a penas três coisas mas fundamentais: para o Estado de Direito: dever de fundamentar (regra substantiva com consequências processuais); acto de deferimento tácito, há uma omissão que abre a posta ao contencioso; executar sentenças passa a ser um dever – institucionalização do processo de execução de penas. Em 1092 acrescentou se ainda a independência de forma dos actos. A doutrina considerou que se devia adoptar uma atitude maximalista. Isto vai originar a grande reforma de 1985 (Estatuto e Regulamento): isto porque quanto ao recurso de apelação vai ser a primeira vez que se estabelece a igualdade entre as partes. Criaram – se novos meios processuais: impugnação de rolamentos. Esta foi no entanto, uma reforma falhada, tal deveu – se ao facto de todos os anteriores diplomas se terem mantido em vigor, o legislador de 1985 apenas acrescentou, vigorando mesmo diplomas que fossem contrários. Isto gerou grande dificuldade quanto ao direito aplicável, tornando – se um sistema impraticável, resultado de um défice de técnica legislativa do legislador.
Em 1989, desaparece o direito de recurso; há um Supremo Tribunal Administrativo; acaba –se como acto definitivo executório (o particular vai a juízo para defender os direitos, o acto administrativo é apreciado na medida da lesão dos direitos), porém, na prática tal não se tenha verificado. Há direitos e deveres diferentes, do ponto de vista processual e substantivo. Finalmente desaparece o velho contencioso administrativo. De 1989 a 1997 não muda anda. Estávamos perante uma realidade que necessitava de uma mudança dos tribunais, mas estes nada fizeram. Mantiveram – se conservadores. Em 1997, o legislador acentuou a mudança que era necessária. O artigo 208º/ 4, consagra o acesso genérico à justiça, e o nº5 do mesmo artigo, refere-se aos regulamentos. O juiz goza de direitos necessários à tutela dos direitos particulares. Em 1999 há o Manifesto de Guimarães, que deu origem ao Código e ao Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais.
Balanço geral da reforma: ETAF e Lei do procedimento dos Tribunais Administrativos de 1985, verificava se um grande défice de tutela (principio fundamental de qualquer Estado democrático) judicial efectiva.
Verificaram – se três grandes problemas:
1. Poucos poderes do juiz durante a administração;
2. Tipicidade dos meios processuais (se a pretensão não cabia naqueles meios o juiz absolvia da instancia);
3. Impossibilidade de cumular pedidos.
Verificou – se então a relevante reforma através de duas leis: Lei 13/2002, alterada pela Lei 4 – A/ 2003 e, Lei 15/2002 que aprovou o Código de Procedimento Administrativo alterado pela Lei 107-D/2003. O balanço é mais positivo quanto ao código do que quanto ao ETAF, isto porque se verificou um desfasamento entre o art. 4º e a lei substantiva; a manutenção de um sistema de organização em que por vezes o STA decide em 1ª instância (embora por vezes tal também aconteça nos tribunais civis, tendo em conta quem praticou os actos), isso não é atendível peara o direito administrativo, embora não seja uma figura desconhecida. O elenco nunca pode ser alargado, o Professor Vasco Pereira da Silva adopta uma interpretação restritiva desta questão; não há especialização dos tribunais administrativos.
Balanço positivo do CPTA: não se aplica ao contencioso administrativo: aumento dos poderes do juiz; estabelece – se o principio da livre cumulabilidade; atipicidade dos meios processuais é revogada. Optou – se por criar dois grandes tipos de acção: acção administrativa comum e acção administrativa especial. Além delas criou – os processos urgentes (são também especiais).
A acção administrativa especial aplica –se sempre que esteja em causa uma actuação bilateral da administração:
· Impugnar actos
· Impugnar normas
· Condenar a administração a praticar certos actos
· Pedir declaração de omissão de um regulamento
Todos os outros pedidos são de acção comum. O importante é que apesar da manutenção destas duas figuras, no âmbito da acção administrativa especial, o juiz tem plenos poderes.
O juiz de acção comum pode proferir: sentenças de simples apreciação, condenação, constitutiva… qualquer tipo de sentença pode ser usada em qualquer tipo de acção, o que põe termo à dicotomia entre os dois tipos de acção (plenitude de poder de toda a jurisdição).
A acção especial é especial porque tem uma tramitação própria descrita no CPTA. É a comum, porque é comum ao processo civil usando – se a lei processual civil. A acção especial é a mais frequente, o Prof. Vasco Pereira da Silva critica a nomenclatura, já a Dª Alexandra Leitão discorda, na medida em quem, o ser mais frequente não lhe retira especialidade, o acto justifica uma tramitação própria. A acção especial é mais comum, por um lado porque a Administração age maioritariamente por actos administrativos e por outro lado porque o art. 5º dispõe que havendo cumulação de acção especial e comum, prevalece a especial.
“Julgar a administração é ainda julgar”, isto significa que ao julgar a administração, o juiz tem que ter os mesmos poderes com que julga qualquer particular. Mas é julgar a legalidade e nunca de outra forma, julgar o mérito seria já administrar. O juiz deve apreciar a validade da actuação e não as opções administrativa, pois isso não é da competência do tribunal e tal violaria o princípio da separação de poderes.