O Supremo Tribunal Administrativo (STA) rejeitou o pedido do município do Fundão para anular a criação do sistema multimunicipal de abastecimento de água e saneamento do Alto Zêzere e Côa.
Feito em Setembro de 2009, a solicitação surgiu nove anos após a criação da empresa Águas do Zêzere e Côa (AdZC), constituída para gerir a concessão da exploração e gestão, por um prazo de 30 anos, do sistema multimunicipal de abastecimento de água e de saneamento. Numa primeira fase, o sistema arrancou com dez municípios, tendo aderido mais seis em 2004. O município do Fundão invocou como argumento para sustentar a sua pretensão de declaração de nulidade do acto de constituição do sistema multimunicipal a existência de supostos «vícios» no procedimento decisório interno da Câmara da Covilhã, que aderiu parcialmente ao sistema nalgumas freguesias e na actividade de saneamento.
No entanto, o STA considera que aquela alegação não é sustentável. «Não cabe ao município do Fundão invocar, em defesa da sua pretensão, a existência de hipotéticos vícios que digam respeito ao processo decisório de quaisquer outros municípios», refere o Supremo, cujo despacho data de 5 de Fevereiro, mas só na semana passada foi divulgado pela AdZC. Por outro lado, foi também decidido que a autarquia «não podia agora, decorridos nove anos sobre a data da respectiva constituição, questionar a validade de um sistema multimunicipal a que aderiu e cujos contornos aceitou desde o momento inicial». A Câmara do Fundão ainda pode recorrer desta decisão para o Tribunal Constitucional.
Para o presidente do Fundão está em causa o aumento do preço da água para «valores incomportáveis». Manuel Frexes pretendia «voltar à estaca zero, para que a concessão fosse feita com justiça», recordando que, «nos termos do decreto-lei que criou a concessão, a Covilhã fazia parte, mas como nunca pediu a adesão à AdZC havia um vício de forma». Assim sendo, o autarca considera que o seu município foi «induzido em erro. Hoje pagamos a água muito cara, o sistema está completamente arruinado, com uma dívida acumulada de cerca de 200 milhões de euros e não é admissível que queiram o equilíbrio da empresa com o aumento das tarifas», protesta. «Hoje temos uma empresa desequilibrada e técnica e juridicamente falida, uma concessão que pratica os preços mais elevados do país. Se o Supremo nos tem dado razão, voltava tudo à estaca zero e o Estado teria de nos indemnizar. Era o Estado que tinha que equilibrar a concessão», assegura. «Mas sobre esta decisão não vamos fazer nada, vamos continuar a defender os nossos pontos de vista», remata.
«Não podemos aceitar que uma empresa arruíne os seus associados para salvar a sua situação»
Manuel Frexes defende que – mercê dos valores de água e saneamento «mais caros do país» e com a intenção da empresa aumentar as tarifas em 70 por cento –, «mais tarde ou mais cedo, esta factura vai cair em cima das pessoas, em nome de uma empresa de que eu não preciso para dar água de qualidade aos meus habitantes». E volta a sublinhar a importância do município vizinho para a dinâmica da AdZC: «A rentabilidade que a Covilhã dava ao sistema era de cerca de 25 por cento dos custos de exploração, o que faria com que as tarifas baixassem significativamente», garante. Pelas suas contas, a Covilhã representava 68 milhões de euros no sistema, sendo o maior município, com muitos clientes concentrados, «o que torna muito mais rentável a exploração da água», lembra. Perante isto, o autarca garante mesmo ter pedido a insolvência da empresa, caso que está no tribunal arbitral, entidade definida por contrato para resolver os litígios entre os associados da AdZC.
http://www.ointerior.pt/noticia.asp?idEdicao=539&id=26446&idSeccao=6444&Action=noticia
(11 de Março de 2010)
segunda-feira, 24 de maio de 2010
Lopes da Mota recorre para Supremo Tribunal Administrativo- Acção especial de anulação
O advogado de Lopes da Mota explicou que este recurso feito para o Supremo Tribunal Administrativo é uma «acção especial de anulação» ao castigo que lhe foi imposto.
Lopes da Mota quer ver anulado o castigo que levou à suspensão das suas funções como procurador do Ministério Público daí ter recorrido para o Supremo Tribunal Administrativo, onde o recurso já deu entrada.
Ouvido pela TSF, o advogado do ex-presidente do Eurojust explicou que se «trata de uma acção especial de anulação» da proibição aplicada pelo Conselho Superior do Ministério Público aplicada a Lopes da Mota.
Magalhães e Silva indicou ainda que esta acção «não suspende» este processo, mas confirmou que «na prática, pode, e espero que assim seja, anular a proibição».
Lopes da Mota demitiu-se na sequência das alegadas pressões que terá exercido junto dos procuradores do Ministério Público que tinham em mãos o processo Freeport.
http://tsf.sapo.pt/PaginaInicial/Portugal/Interior.aspx?content_id=1577292
( 14h33m, 24 de Maio de 2010)
Lopes da Mota quer ver anulado o castigo que levou à suspensão das suas funções como procurador do Ministério Público daí ter recorrido para o Supremo Tribunal Administrativo, onde o recurso já deu entrada.
Ouvido pela TSF, o advogado do ex-presidente do Eurojust explicou que se «trata de uma acção especial de anulação» da proibição aplicada pelo Conselho Superior do Ministério Público aplicada a Lopes da Mota.
Magalhães e Silva indicou ainda que esta acção «não suspende» este processo, mas confirmou que «na prática, pode, e espero que assim seja, anular a proibição».
Lopes da Mota demitiu-se na sequência das alegadas pressões que terá exercido junto dos procuradores do Ministério Público que tinham em mãos o processo Freeport.
http://tsf.sapo.pt/PaginaInicial/Portugal/Interior.aspx?content_id=1577292
( 14h33m, 24 de Maio de 2010)
A acção especial de impugnação de normas.
A acção especial de impugnação de normas foi expressamente consagrada nos arts 46.º/1 e 2, c) em conjugação com o art. 72.º CPTA, tratando-se de casos em que uma norma administrativa está viciada de ilegalidade e portanto é susceptível de lesar os direitos e interesses dos seus destinatários.
Por essa razão e porque o art. 2.º CPTA, em conjugação com o art. 268.º/5 CRP, consagrou o Princípio da tutela jurisdicional efectiva, segundo o qual os interesses dos sujeitos afectados por uma conduta da Administração devem ser tutelados de forma o mais abrangente possível, deve permitir-se a utilização de meios contenciosos por quem alegue a lesão por uma norma administrativa ou susceptibilidade de essa lesão acontecer.
Assim o princípio da tutela jurisdicional efectiva veio reforçar não só o controlo da legalidade da actuação administrativa, mas também veio reforçar a tutela dos particulares, permitindo que estes impugnem normas, desde que estas sejam susceptíveis de os prejudicar e desde que se preencham os pressupostos de aplicação deste tipo de acção, consagrados no art. 73.º CPTA.
Apesar da impugnação de normas (em especial de regulamentos administrativos) ter já uma longa história no âmbito do contencioso administrativo português, tanto em termos legislativos como jurisprudenciais, a verdade é que inicialmente se colocavam alguns problemas relativos à susceptibilidade da impugnação de regulamentos.
A primeira questão relacionava-se com o facto dos regulamentos administrativos (e restantes normas) terem um carácter geral e abstracto, sendo indeterminados e indetermináveis quanto aos sujeitos e situações jurídicas a que se aplicariam, pelo que, geralmente, não produziriam lesões directas nas esferas dos particulares, sendo a lesão resultante não directamente da norma mas sim do acto administrativo que lhe desse praticabilidade e cujos efeitos se repercutiriam de forma imediata nas esferas jurídicas dos destinatários. Quanto à lesão pelo acto administrativo seria então aplicável a acção especial de impugnação de actos e não a acção de impugnação de normas.
No entanto, com a reforma do contencioso administrativo e com a consagração de uma tutela efectiva, estes problemas deixaram de ser relevantes, uma vez que o que se pretende é a efectiva protecção dos destinatários das normas, pelo que se estas os lesarem poderão ser impugnadas, independentemente da existência de um acto de aplicação da norma e da existência, em caso afirmativo, da sua cumulativa impugnação.
O segundo problema relacionava-se com a ideia tradicional da insusceptibilidade de impugnação de regulamentos governamentais, devido a um princípio de respeito e protecção da autoridade normativa do Governo, uma vez que esta poderia ter na sua génese determinadas orientações políticas, mesmo que secundárias, e em relação a estas deveria existir protecção da vontade do poder legislativo do Executivo, sob pena de violação do princípio da separação de poderes.
Estes problemas foram igualmente resolvidos através da separação formal entre actos legislativos e actos regulamentares do Governo, sendo os últimos sindicáveis pelos tribunais administrativos.
Assim se obstou a todos os problemas relacionados com a insusceptibilidade de impugnação contenciosa de normas emitidas pela Administração, o que se traduziu na consagração da acção especial para estes casos.
Coloca-se, no entanto, a questão relativa ao regime da impugnação, que, igualmente, conheceu uma evolução ao longo da história do contencioso administrativo português. Foram já admitidos três regimes distintos: A impugnabilidade indirecta e a impugnabilidade directa (dentro desta pode-se ainda distinguir a impugnação imediata da condicionada).
Quanto à impugnabilidade indirecta, ela constitui um caso em que a norma administrativa não pode ser impugnada contenciosamente pelo simples facto de poder ser lesiva para os seus destinatários. Neste caso é necessário que se impune directamente o próprio acto de aplicação da norma, uma vez que, segundo o entendimento acima descrito, era o acto administrativo o causador de lesão da esfera dos seus destinatários e não a norma administrativa cuja lesão nunca seria directa. Ora, como vimos este entendimento foi abandonado, tendo sido consagrada a possibilidade de impugnação directa, isto é, da própria norma administrativa.
Nestes casos assegura-se uma tutela efectiva máxima dos direitos e interesses dos cidadãos, o que se enquadra no regime constitucional que surgiu em 1997, uma vez que, de acordo com o art. 268.º/5 CRP os cidadãos têm direito a impugnar as normas administrativas com eficácia externa lesivas dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos.
Relativamente à impugnação directa imediata, esta ocorre quando apenas seja exigido, para que seja admitida a acção, que o destinatário da norma tenha sofrido uma lesão (ou mera susceptibilidade de a sofrer) na sua esfera jurídica, lesão essa que possa ser imputada à norma que se impugna.
No entanto, a solução consagrada no direito português foi outra, tratando-se de um regime de impugnação directa condicionada.
Trata-se de um caso de impugnação directa porque é possível impugnar a própria norma considerada ilegal, regime em harmonia com o referido art. 268.º/5 CRP. No entanto, essa impugnação é condicionada a certos pressupostos consagrados no art. 73.º CPTA.
Para que se possa entender o regime legal é necessário diferenciar os casos em que a impugnação se reconduz a um pedido de declaração pelo tribunal de ilegalidade com força obrigatória geral da norma dos casos em que apenas se pretende a desaplicação da norma ao caso concreto.
Nos casos em que se pretende a declaração com força obrigatória geral, esta só pode ser requerida pelos cidadãos lesados nos casos em que tenha existido recusa de aplicação da norma, pelo tribunal, em três casos concretos e desde que essa recusa se tenha baseado na ilegalidade da norma: art. 73.º/1 CPTA. É de referir que o conhecimento pelo Ministério Público destes casos o incumbe no dever de pedir contenciosamente a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral: art. 73.º/4 CPTA.
Esta necessidade de recusa de aplicação em três casos concretos só não é necessária quando a acção contenciosa seja interposta pelo Ministério Público, nos termos do n.º 3 do mesmo artigo, quer por conhecimento oficioso, quer por requerimento das entidades a que se refere o art. 9.º/2, se estas se puderem constituir como assistentes no respectivo processo.
Assim, relativamente à declaração com força obrigatória geral é necessário o preenchimento de pressupostos bastante rígidos, o que se compreende dado que se trata de um caso de eliminação da ordem jurídica de uma norma administrativa, o que terá reflexos para todos os cidadãos e não apenas para os interessados na acção contenciosa. Isto em nada afecta a tutela efectiva dos direitos dos particulares, uma vez que, para o caso concreto, poderão sempre suscitar a questão da ilegalidade da norma.
Efectivamente, de acordo com o art. 73.º/2, o lesado pela norma administrativa pode impugná-la, pedindo a declaração de ilegalidade circunscrita ao caso concreto, isto é, essa declaração apenas produzirá efeitos para aquele caso e em relação àquele lesado. É de salientar que tal só será possível no caso de se tratar de uma norma auto-exequível isto é, a norma produz por si só os efeitos jurídicos visados, sem dependência de uma acto administrativo ou jurisdicional que a aplique. Tal entendimento, expressamente consagrado no CPTA, harmoniza-se com o que foi dito relativamente à possibilidade de impugnação directa de normas, dado que sendo o critério relevante o da lesividade, a impugnação só fará sentido quando a norma seja susceptível por si só de prejudicar os sujeitos, numa palavra, quando a norma seja auto-exequível.
Caso os efeitos da norma estejam dependentes de um acto administrativo ou jurisdicional, então será este que deverá ser impugnado e não a própria norma, que deixará, indirectamente, de produzir quaisquer efeitos no caso concreto, uma vez que deixa de existir o acto que lhe concedeu eficácia.
Desta forma, o CPTA assegura uma protecção efectiva e total dos destinatários de normas administrativas ilegais no caso concreto, cumprindo o preceituado no art. 268.º/5 CRP. No entanto, quanto à declaração de normas com força obrigatória geral estabelece pressupostos objectivos mais rígidos, entendendo que verdadeiramente já não se trata, neste caso, da protecção de interesses pessoais (que estão sempre assegurados pela declaração de ilegalidade circunscrita ao caso concreto) mas sim a tutela do interesse público na legalidade da actuação administrativa.
Por essa razão e porque o art. 2.º CPTA, em conjugação com o art. 268.º/5 CRP, consagrou o Princípio da tutela jurisdicional efectiva, segundo o qual os interesses dos sujeitos afectados por uma conduta da Administração devem ser tutelados de forma o mais abrangente possível, deve permitir-se a utilização de meios contenciosos por quem alegue a lesão por uma norma administrativa ou susceptibilidade de essa lesão acontecer.
Assim o princípio da tutela jurisdicional efectiva veio reforçar não só o controlo da legalidade da actuação administrativa, mas também veio reforçar a tutela dos particulares, permitindo que estes impugnem normas, desde que estas sejam susceptíveis de os prejudicar e desde que se preencham os pressupostos de aplicação deste tipo de acção, consagrados no art. 73.º CPTA.
Apesar da impugnação de normas (em especial de regulamentos administrativos) ter já uma longa história no âmbito do contencioso administrativo português, tanto em termos legislativos como jurisprudenciais, a verdade é que inicialmente se colocavam alguns problemas relativos à susceptibilidade da impugnação de regulamentos.
A primeira questão relacionava-se com o facto dos regulamentos administrativos (e restantes normas) terem um carácter geral e abstracto, sendo indeterminados e indetermináveis quanto aos sujeitos e situações jurídicas a que se aplicariam, pelo que, geralmente, não produziriam lesões directas nas esferas dos particulares, sendo a lesão resultante não directamente da norma mas sim do acto administrativo que lhe desse praticabilidade e cujos efeitos se repercutiriam de forma imediata nas esferas jurídicas dos destinatários. Quanto à lesão pelo acto administrativo seria então aplicável a acção especial de impugnação de actos e não a acção de impugnação de normas.
No entanto, com a reforma do contencioso administrativo e com a consagração de uma tutela efectiva, estes problemas deixaram de ser relevantes, uma vez que o que se pretende é a efectiva protecção dos destinatários das normas, pelo que se estas os lesarem poderão ser impugnadas, independentemente da existência de um acto de aplicação da norma e da existência, em caso afirmativo, da sua cumulativa impugnação.
O segundo problema relacionava-se com a ideia tradicional da insusceptibilidade de impugnação de regulamentos governamentais, devido a um princípio de respeito e protecção da autoridade normativa do Governo, uma vez que esta poderia ter na sua génese determinadas orientações políticas, mesmo que secundárias, e em relação a estas deveria existir protecção da vontade do poder legislativo do Executivo, sob pena de violação do princípio da separação de poderes.
Estes problemas foram igualmente resolvidos através da separação formal entre actos legislativos e actos regulamentares do Governo, sendo os últimos sindicáveis pelos tribunais administrativos.
Assim se obstou a todos os problemas relacionados com a insusceptibilidade de impugnação contenciosa de normas emitidas pela Administração, o que se traduziu na consagração da acção especial para estes casos.
Coloca-se, no entanto, a questão relativa ao regime da impugnação, que, igualmente, conheceu uma evolução ao longo da história do contencioso administrativo português. Foram já admitidos três regimes distintos: A impugnabilidade indirecta e a impugnabilidade directa (dentro desta pode-se ainda distinguir a impugnação imediata da condicionada).
Quanto à impugnabilidade indirecta, ela constitui um caso em que a norma administrativa não pode ser impugnada contenciosamente pelo simples facto de poder ser lesiva para os seus destinatários. Neste caso é necessário que se impune directamente o próprio acto de aplicação da norma, uma vez que, segundo o entendimento acima descrito, era o acto administrativo o causador de lesão da esfera dos seus destinatários e não a norma administrativa cuja lesão nunca seria directa. Ora, como vimos este entendimento foi abandonado, tendo sido consagrada a possibilidade de impugnação directa, isto é, da própria norma administrativa.
Nestes casos assegura-se uma tutela efectiva máxima dos direitos e interesses dos cidadãos, o que se enquadra no regime constitucional que surgiu em 1997, uma vez que, de acordo com o art. 268.º/5 CRP os cidadãos têm direito a impugnar as normas administrativas com eficácia externa lesivas dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos.
Relativamente à impugnação directa imediata, esta ocorre quando apenas seja exigido, para que seja admitida a acção, que o destinatário da norma tenha sofrido uma lesão (ou mera susceptibilidade de a sofrer) na sua esfera jurídica, lesão essa que possa ser imputada à norma que se impugna.
No entanto, a solução consagrada no direito português foi outra, tratando-se de um regime de impugnação directa condicionada.
Trata-se de um caso de impugnação directa porque é possível impugnar a própria norma considerada ilegal, regime em harmonia com o referido art. 268.º/5 CRP. No entanto, essa impugnação é condicionada a certos pressupostos consagrados no art. 73.º CPTA.
Para que se possa entender o regime legal é necessário diferenciar os casos em que a impugnação se reconduz a um pedido de declaração pelo tribunal de ilegalidade com força obrigatória geral da norma dos casos em que apenas se pretende a desaplicação da norma ao caso concreto.
Nos casos em que se pretende a declaração com força obrigatória geral, esta só pode ser requerida pelos cidadãos lesados nos casos em que tenha existido recusa de aplicação da norma, pelo tribunal, em três casos concretos e desde que essa recusa se tenha baseado na ilegalidade da norma: art. 73.º/1 CPTA. É de referir que o conhecimento pelo Ministério Público destes casos o incumbe no dever de pedir contenciosamente a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral: art. 73.º/4 CPTA.
Esta necessidade de recusa de aplicação em três casos concretos só não é necessária quando a acção contenciosa seja interposta pelo Ministério Público, nos termos do n.º 3 do mesmo artigo, quer por conhecimento oficioso, quer por requerimento das entidades a que se refere o art. 9.º/2, se estas se puderem constituir como assistentes no respectivo processo.
Assim, relativamente à declaração com força obrigatória geral é necessário o preenchimento de pressupostos bastante rígidos, o que se compreende dado que se trata de um caso de eliminação da ordem jurídica de uma norma administrativa, o que terá reflexos para todos os cidadãos e não apenas para os interessados na acção contenciosa. Isto em nada afecta a tutela efectiva dos direitos dos particulares, uma vez que, para o caso concreto, poderão sempre suscitar a questão da ilegalidade da norma.
Efectivamente, de acordo com o art. 73.º/2, o lesado pela norma administrativa pode impugná-la, pedindo a declaração de ilegalidade circunscrita ao caso concreto, isto é, essa declaração apenas produzirá efeitos para aquele caso e em relação àquele lesado. É de salientar que tal só será possível no caso de se tratar de uma norma auto-exequível isto é, a norma produz por si só os efeitos jurídicos visados, sem dependência de uma acto administrativo ou jurisdicional que a aplique. Tal entendimento, expressamente consagrado no CPTA, harmoniza-se com o que foi dito relativamente à possibilidade de impugnação directa de normas, dado que sendo o critério relevante o da lesividade, a impugnação só fará sentido quando a norma seja susceptível por si só de prejudicar os sujeitos, numa palavra, quando a norma seja auto-exequível.
Caso os efeitos da norma estejam dependentes de um acto administrativo ou jurisdicional, então será este que deverá ser impugnado e não a própria norma, que deixará, indirectamente, de produzir quaisquer efeitos no caso concreto, uma vez que deixa de existir o acto que lhe concedeu eficácia.
Desta forma, o CPTA assegura uma protecção efectiva e total dos destinatários de normas administrativas ilegais no caso concreto, cumprindo o preceituado no art. 268.º/5 CRP. No entanto, quanto à declaração de normas com força obrigatória geral estabelece pressupostos objectivos mais rígidos, entendendo que verdadeiramente já não se trata, neste caso, da protecção de interesses pessoais (que estão sempre assegurados pela declaração de ilegalidade circunscrita ao caso concreto) mas sim a tutela do interesse público na legalidade da actuação administrativa.
Marta Sofia Antunes, Turma A-1, n.º 16952.
Meios de reacção do particular lesado por acto administrativo de um subalterno
Dispõe o artigo 268º, nº4 da Constituição da República Portuguesa que “ é garantido aos administrados tutela jurisdicional efectiva dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos, incluindo, nomeadamente, o reconhecimento desses direitos ou interesses, a impugnação de quaisquer actos administrativos que os lesem, independentemente da sua forma, a determinação da prática de actos administrativos legalmente devidos e a adopção de medidas cautelares adequadas. ”
Entende o Senhor Professor Doutor Vasco Pereira da Silva que este artigo consagra os princípios da plenitude da tutela dos direitos dos particulares e o princípio da efectividade da tutela. Deste artigo resulta a inconstitucionalidade da exigência como pressuposto processual e condição necessária de acesso aos tribunais do prévio recurso hierárquico necessário, na medida em que equivaleria a uma negação do direito fundamental de recurso contencioso e reduziria significativamente o prazo de impugnação dos actos administrativos em razão do efeito preclusivo da impugnabilidade da decisão administrativa por não interposição de recurso hierárquico no prazo de 30 dias (art.168º, nº2 do CPA). O Senhor Professor invoca ainda os princípios constitucionais da separação entre a Administração e a Justiça (art.114º, 205º e ss. e 266º e ss., CRP) e o princípio constitucional da desconcentração administrativa (art.267º, nº2 da CRP) para alegar a inconstitucionalidade do recurso hierárquico necessário na medida em que as garantias administrativas têm de ser facultativas, não podendo a sua não utilização precludir o direito de acesso ao tribunal e, em virtude do último principio referido resultar a imediata recorribilidade dos actos dos subalternos sempre que estes sejam lesivos.
Este entendimento veio a ser consagrado expressa e inequivocamente pelo legislador aquando da Reforma do CPTA ao prever no seu art. 51º, nº1, a impugnabilidade dos actos administrativos em razão da eficácia externa e da lesão dos direitos dos particulares, solução essa que até aí não era sufragada pela jurisprudência nem pela maioria da Doutrina.
Não obstante a “desnecessidade” do recurso hierárquico para impugnação contenciosa do acto administrativo, este continua a ser útil na medida em que o particular pode solicitar previamente a apreciação da questão por parte da Administração, sem que seja precludido o seu direito de impugnação contenciosa por decurso do prazo na medida em que, sendo o recurso hierárquico uma garantia administrativa, nos termos do art.59º, nº 4 do CPTA, a utilização de garantias financeiras suspende o prazo de impugnação contenciosa, que “só retomará o seu curso com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do respectivo prazo legal”. Sendo assim, o recurso hierárquico consiste numa oportunidade de reapreciação do acto do subalterno, que permite a satisfação mais célere das pretensões dos particulares, funcionando como um “instrumento de protecção subjectiva e de tutela objectiva da legalidade e do interesse público, adquirindo função preventiva de litígios contenciosos”, nas palavras do Senhor Professor Doutor Vasco Pereira da Silva.
Em suma são três as possíveis reacções do particular lesado por acto administrativo de um subalterno:
1. Interposição de recurso hierárquico que suspende o prazo de impugnação contenciosa e a execução do acto administrativo e só depois, consoante a decisão de impugnação administrativa, intentar acção de impugnação contenciosa;
2. Interposição exclusiva de acção administrativa especial, com ou sem pedido cautelar de suspensão da eficácia do acto administrativo lesivo, não interpondo recurso hierárquico;
3. Impugnação hierárquica da decisão administrativa, podendo imediatamente interpor acção de impugnação contenciosa, não esperando pela decisão de recurso hierárquica.
Atendendo ao exposto supra, face à possível prevenção de litígios contenciosos, havendo reapreciação por parte da Administração do acto administrativo lesivo do subalterno, sem que precluda o direito de impugnação contenciosa do acto administrativo por decurso do prazo, entendemos que a melhor solução para o particular lesado seria a primeira referida.
Entende o Senhor Professor Doutor Vasco Pereira da Silva que este artigo consagra os princípios da plenitude da tutela dos direitos dos particulares e o princípio da efectividade da tutela. Deste artigo resulta a inconstitucionalidade da exigência como pressuposto processual e condição necessária de acesso aos tribunais do prévio recurso hierárquico necessário, na medida em que equivaleria a uma negação do direito fundamental de recurso contencioso e reduziria significativamente o prazo de impugnação dos actos administrativos em razão do efeito preclusivo da impugnabilidade da decisão administrativa por não interposição de recurso hierárquico no prazo de 30 dias (art.168º, nº2 do CPA). O Senhor Professor invoca ainda os princípios constitucionais da separação entre a Administração e a Justiça (art.114º, 205º e ss. e 266º e ss., CRP) e o princípio constitucional da desconcentração administrativa (art.267º, nº2 da CRP) para alegar a inconstitucionalidade do recurso hierárquico necessário na medida em que as garantias administrativas têm de ser facultativas, não podendo a sua não utilização precludir o direito de acesso ao tribunal e, em virtude do último principio referido resultar a imediata recorribilidade dos actos dos subalternos sempre que estes sejam lesivos.
Este entendimento veio a ser consagrado expressa e inequivocamente pelo legislador aquando da Reforma do CPTA ao prever no seu art. 51º, nº1, a impugnabilidade dos actos administrativos em razão da eficácia externa e da lesão dos direitos dos particulares, solução essa que até aí não era sufragada pela jurisprudência nem pela maioria da Doutrina.
Não obstante a “desnecessidade” do recurso hierárquico para impugnação contenciosa do acto administrativo, este continua a ser útil na medida em que o particular pode solicitar previamente a apreciação da questão por parte da Administração, sem que seja precludido o seu direito de impugnação contenciosa por decurso do prazo na medida em que, sendo o recurso hierárquico uma garantia administrativa, nos termos do art.59º, nº 4 do CPTA, a utilização de garantias financeiras suspende o prazo de impugnação contenciosa, que “só retomará o seu curso com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do respectivo prazo legal”. Sendo assim, o recurso hierárquico consiste numa oportunidade de reapreciação do acto do subalterno, que permite a satisfação mais célere das pretensões dos particulares, funcionando como um “instrumento de protecção subjectiva e de tutela objectiva da legalidade e do interesse público, adquirindo função preventiva de litígios contenciosos”, nas palavras do Senhor Professor Doutor Vasco Pereira da Silva.
Em suma são três as possíveis reacções do particular lesado por acto administrativo de um subalterno:
1. Interposição de recurso hierárquico que suspende o prazo de impugnação contenciosa e a execução do acto administrativo e só depois, consoante a decisão de impugnação administrativa, intentar acção de impugnação contenciosa;
2. Interposição exclusiva de acção administrativa especial, com ou sem pedido cautelar de suspensão da eficácia do acto administrativo lesivo, não interpondo recurso hierárquico;
3. Impugnação hierárquica da decisão administrativa, podendo imediatamente interpor acção de impugnação contenciosa, não esperando pela decisão de recurso hierárquica.
Atendendo ao exposto supra, face à possível prevenção de litígios contenciosos, havendo reapreciação por parte da Administração do acto administrativo lesivo do subalterno, sem que precluda o direito de impugnação contenciosa do acto administrativo por decurso do prazo, entendemos que a melhor solução para o particular lesado seria a primeira referida.
CONTENCIOSO ADMISTRATIVO COMO UM PROCESSO DE PARTES
Actualmente, o artigo 6 CPTA configura especificamente o contencioso administrativo como um processo de partes. Estabelece o principal princípio que o caracteriza, tal como no processo civil: o principio do contraditório, especialmente o seu subprincípio da igualdade de armas (“igualdade efectiva (no) exercício de faculdades e uso de meios de defesa”).
A configuração final do contencioso administrativo como processo entre parte dá-se na segunda parte do mesmo artigo possibilitando que mesmo a administração seja sancionada por litigância de má fé. A lei, finalmente, “vira nova página” na evolução do contencioso administrativo.
Porém, a verdade é que já a Constituição configurava a Justiça Administrativa de um modo jurisdicionalizado (artigo 209 nº1 al.b) e sempre na perspectiva da tutela das situações jurídicas dos particulares (artigo 268 nº4), continuando em todo o caso, e malgrado, a referir-se aos particulares como administrados. O que de mais importante resulta da CRP é a salvaguarda dos direitos e interesses dos particulares no núcleo do processo administrativo, “a sua razão de existência”, isto porque nem sempre assim o foi.
O contencioso administrativo era considerado processo sem partes, pois tinha como razão de ser, não a protecção de situações jurídicas dos particulares, mas sim a reposição da legalidade eventualmente violada. Era um processo de tipo objectivo, pois não existia uma distinção de objectivos entre administrado e administração, nem ao primeiro cabia defender os seus interesses subjectivos nem à administração cabia argumentar para que se mantivesse a sua tomada de posição. Havia um elo de ligação entre particulares e administração que os unia numa única parte e que consistia no interesse público (e, por isso, de todos) do respeito pela legalidade: se esta foi violada terá de ser reposta, se foi respeitada terá de ser mantida. É claro que se uma decisão da Administração que prejudicasse o particular fosse procedentemente impugnada daí resultaria uma protecção/benefício para o último, e este objectivo era o realmente visado pelo mesmo. Porém, dogmaticamente, tal era apenas uma consequência da reposição da legalidade, uma protecção indirecta.
Considera-se por isso que não servia o processo como um expediente para que a lei efectivamente pudesse defender os interesses do particular, mas sim para que o particular pudesse defender os interesses da lei, parecendo-me que tal raciocínio é a expressão máxima do positivismo jurídico aplicado ao Direito Administrativo. Podemos então dizer que no sistema anterior só existia uma parte do processo - o acto administrativo - cabendo ao tribunal, administração e administrado “interrogar” o acto. A ideia sugestiva que me advém para perceber este sistema é a de um processo de modelo inquisitório em que o objecto da inquisição é o próprio acto administrativo.
Veja-se o entendimento do Professor Vasco Pereira da Silva quando se refere: ”a uma concepção actocêntrica do Direito Administrativo que se preocupava unicamente com os privilégios autoritários, com as manifestações de poder da Administração, ao mesmo tempo que negava a titularidade de direitos subjectivos aos privados no relacionamento com as autoridades administrativas, para, depois, lhes negar também a qualidade de partes no contencioso ”.
Paulo Alexandre Lopes
Subturma 1
nº 16813
A configuração final do contencioso administrativo como processo entre parte dá-se na segunda parte do mesmo artigo possibilitando que mesmo a administração seja sancionada por litigância de má fé. A lei, finalmente, “vira nova página” na evolução do contencioso administrativo.
Porém, a verdade é que já a Constituição configurava a Justiça Administrativa de um modo jurisdicionalizado (artigo 209 nº1 al.b) e sempre na perspectiva da tutela das situações jurídicas dos particulares (artigo 268 nº4), continuando em todo o caso, e malgrado, a referir-se aos particulares como administrados. O que de mais importante resulta da CRP é a salvaguarda dos direitos e interesses dos particulares no núcleo do processo administrativo, “a sua razão de existência”, isto porque nem sempre assim o foi.
O contencioso administrativo era considerado processo sem partes, pois tinha como razão de ser, não a protecção de situações jurídicas dos particulares, mas sim a reposição da legalidade eventualmente violada. Era um processo de tipo objectivo, pois não existia uma distinção de objectivos entre administrado e administração, nem ao primeiro cabia defender os seus interesses subjectivos nem à administração cabia argumentar para que se mantivesse a sua tomada de posição. Havia um elo de ligação entre particulares e administração que os unia numa única parte e que consistia no interesse público (e, por isso, de todos) do respeito pela legalidade: se esta foi violada terá de ser reposta, se foi respeitada terá de ser mantida. É claro que se uma decisão da Administração que prejudicasse o particular fosse procedentemente impugnada daí resultaria uma protecção/benefício para o último, e este objectivo era o realmente visado pelo mesmo. Porém, dogmaticamente, tal era apenas uma consequência da reposição da legalidade, uma protecção indirecta.
Considera-se por isso que não servia o processo como um expediente para que a lei efectivamente pudesse defender os interesses do particular, mas sim para que o particular pudesse defender os interesses da lei, parecendo-me que tal raciocínio é a expressão máxima do positivismo jurídico aplicado ao Direito Administrativo. Podemos então dizer que no sistema anterior só existia uma parte do processo - o acto administrativo - cabendo ao tribunal, administração e administrado “interrogar” o acto. A ideia sugestiva que me advém para perceber este sistema é a de um processo de modelo inquisitório em que o objecto da inquisição é o próprio acto administrativo.
Veja-se o entendimento do Professor Vasco Pereira da Silva quando se refere: ”a uma concepção actocêntrica do Direito Administrativo que se preocupava unicamente com os privilégios autoritários, com as manifestações de poder da Administração, ao mesmo tempo que negava a titularidade de direitos subjectivos aos privados no relacionamento com as autoridades administrativas, para, depois, lhes negar também a qualidade de partes no contencioso ”.
Paulo Alexandre Lopes
Subturma 1
nº 16813
RESPONSABILIDADE CIVIL EXTRACONTRATUAL POR FACTO ILÍCITO DE PESSOA COLECTIVA PÚBLICA
I)- Situando-se a questão a decidir no âmbito da responsabilidade civil extracontratual por facto ilícito de pessoa colectiva pública ( Lei n.º 172/99, de 21 de Setembro), a mesma está dependente da verificação cumulativa dos pressupostos atinentes com a ilicitude, a culpa, o dano e nexo de causalidade.II)- É que a responsabilidade civil extracontratual do Estado e pessoas colectivas por factos ilícitos praticados pelos seus órgãos ou agentes assenta nos pressupostos da idêntica responsabilidade prevista na lei civil, que são o facto, a ilicitude, a imputação do facto ao lesante, o prejuízo ou dano, e o nexo de causalidade entre este e o facto.III)- Havendo o Acórdão recorrido confrontado o pedido e a natureza dos danos provocados pelo facto ilícito (deliberação anulada) e concluído não ser possível estabelecer um nexo causal adequado entre ambos, porque a Autora não conseguiu provar que, no caso dos autos, a Ré estava obrigada a adjudicar-lhe o fornecimento em causa, nenhuma censura merece ao decidir pela insuficiência da causa de pedir.IV)- O regime do nexo de causalidade está estabelecido pelo art.º 563º do Código Civil segundo o qual a obrigação de indemnização só existe em relação a danos que o lesado provavelmente não teria sofrido se não fosse a lesão, consagrando assim a formulação negativa da causalidade adequada correspondente aos ensinamentos de ENNECERUS- LEHMAN.V)- Em sintonia com esse princípio, a condição deixará de ser causa do dano, sempre que segundo a sua natureza geral, era de todo indiferente para a produção do dano e só se tornou condição dele, em virtude de outras circunstâncias extraordinárias, sendo portanto inadequada para esse dano.VI)- Por esse prisma, a recorrente, concorrente, com outras empresas ou consórcios, a um concurso de fornecimento de equipamento mecânico, que não lhe foi adjudicado, e cuja deliberação veio a ser contenciosamente anulada, por violação dos princípios da transparência e imparcialidade que deve nortear o critério da adjudicação, uma vez que não alegou factos demonstrativos de que o concorrente a quem foi adjudicado o fornecimento, bem como o que ficou posicionado em 2º lugar, não se apresentaram ao concurso em condições de poderem vir a ser adjudicado o contrato, ou seja que só ela, Recorrente, reunia os requisitos legais da adjudicação, não logrou estabelecer o exigível nexo de causalidade.VII)- Sendo as deficiências da petição de oposição susceptíveis de sanação, o juiz deverá convidar as partes a supri-las, como resulta do preceituado no nº 2 do artº 508º do C.P.C., subsidiariamente aplicável, com as necessárias adaptações, ao processo de judicial tributário “ex vi do artº 1º do CPTA. VIII)- O convite para a regularização da petição previsto no artº 508 nº 2, deve ser objecto de interpretação extensiva, em ordem a, sempre que possível, assegurar o acesso ao direito e à tutela jurisdicional efectiva, designadamente, quando os articulados enfermem de irregularidade, designadamente quando careçam de algum dos requisitos legais.IX)- À luz dos enunciados princípios, porque é requisito da petição inicial a exposição dos factos e das razões de direito que servem de fundamento à acção (cfr. artº 467º nº 1 al. c) do CPC conjugado com os artºs 1º e 35º do CPTA), só a sua falta absoluta gerará a nulidade de todo o processo, devendo usar-se do convite à parte a suprir a irregularidade e, só se o não acatar, é que ocorrerá a nulidade de todo o processo.X)- E isso também porque se tem vindo a entender dominantemente na jurisprudência que, sendo o de rejeição liminar um despacho «radical» que à partida coarcta toda e qualquer expectativa de o autor ver a sua pretensão apreciada e julgada, o mesmo só se justifica nos casos em que a inviabilidade da pretensão do autor seja tão evidente que torne inútil qualquer instrução posterior.XI)- Assim, no caso de insuficiente exposição dos factos e das razões de direito que servem de fundamento à acção, não pode, à partida, entender-se que o prosseguimento do processo não vai conduzir a qualquer resultado, sendo este o fundamento e a justificação do indeferimento liminar, outrora regra e agora excepção, no desenvolvimento da lide .XII)- Tal solução é também imposta pelo princípio pro actione (também chamado anti-formalista) encontra clara manifestação no art. 508º do CPC do CPC e aponta para a ultrapassagem de escolhos de cariz adjectivo e processual em ordem à resolução do dissídio para cuja tutela o meio processual fora utilizado. XIII)- A finalidade de tal normativo é a de conferir uma maior eficácia e estabilidade à tutela jurisdicional dos interesses do ofendido, impondo que, em regra, de entre os vícios que conduzam à declaração de invalidade, o juiz conhecerá prioritariamente daqueles que, em seu prudente critério, determinam uma mais estável e eficaz tutela dos interesses ofendidos.
Acórdão presente na integra em http://www.dgsi.pt/jtca.nsf/170589492546a7fb802575c3004c6d7d/b481df807b10b9768025737200367fb4?OpenDocument
Vanessa lemos Nunes Sub 12
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Vanessa lemos Nunes Sub 12
Tarefa 3 – O recurso hierárquico necessário tornou-se mesmo desnecessário ou ainda desempenha alguma função relevante?
Como temos vindo a analisar foram muitos os traumas do Contencioso Administrativo. No âmbito do recurso hierárquico necessário não foi excepção, uma vez que inicialmente este foi consagrado como condição de acesso à justiça administrativa. Assim, para aceder aos tribunais era necessário esgotar as garantias administrativas reduzindo a tutela dos particulares.
O Professor Vasco Pereira Da Silva já antes da reforma defendia a inconstitucionalidade da regra do recurso hierárquico necessário por variados motivos de entre os quais se destacam dois. Já nessa altura discordava da sua posição a jurisprudência e grande parte da doutrina. O primeiro grande argumento apresentado assentava na garantia do princípio constitucional da plenitude da tutela dos direitos dos particulares previsto no art.268º nº4 CRP, pois a impossibilidade de recurso contencioso quando não tinha existido previamente o recurso hierárquico consistia numa negação de um direito fundamental. O outro argumento, também tendo subjacente o princípio da tutela efectiva do art.268º nº4 da CRP, prendia-se com o efeito preclusivo da impugnação da decisão administrativa quando não tivesse previamente interposto o recurso hierárquico no prazo de 30 dias segundo o art. 168º do CPA, o que reduzia o prazo de impugnação de actos administrativos levando inclusive à inutilização do exercício desse direito.
Actualmente com a consagração do art.51º nº1 do CPTA, o recurso hierárquico necessário já não tem utilidade como forma de aceder aos tribunais, uma vez que se adoptou uma efectiva tutela jurisdicional directa sem necessidade de recurso ao meio gracioso anteriormente obrigatório.
Coloca-se então a dúvida sobre se existe ainda este recurso e qual a sua possível utilidade
Quanto à situação actual, o Professor considera que o legislador na reforma veio afastar expressa e indubitavelmente a necessidade de recurso hierárquico como condição de acesso à justiça administrativa assentando a sua posição em argumentos diferentes dos apresentados antes da reforma.
Desde logo, a possibilidade de impugnação contenciosa de todo e qualquer acto administrativo que seja susceptível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos dos particulares, bem como dotado de eficácia externa de acordo com o art. 51º nº1 do CPTA. Outro argumento utilizado pelo Professor é a regra consagrada no art. 59º nº4 do CPTA que prevê o efeito suspensivo do prazo de impugnação contenciosa quando o particular primeiro recorra às garantias administrativas, cujo objectivo é conferir utilidade ao recurso hierárquico, uma vez que o particular que recorra a esse meio não fica prejudicado quanto à utilização dos meios contenciosos porque o prazo suspende-se a seu favor enquanto aguarda pela decisão da Administração.
Esta possibilidade confere eficácia à utilização de garantias administrativas porque se o particular optar por um meio, não invalida que utilize também o outro, valendo sempre a pena solicitar uma segunda opinião à administração.
Posição contrária antes e após a reforma, é a do Professor Mário Aroso De Almeida que defende uma interpretação restritiva do actual regime defendendo que apenas a regra geral do CPA foi revogada pelo novo regime de impugnação de actos do CPTA. Assim, os recursos hierárquicos necessários podem continuar a exigir-se como forma de aceder aos meios judiciais se tiver consagrado em legislação avulsa mesmo que anterior porque corresponderá a regras especiais e a revogação em causa foi de uma norma geral.
O Professor discorda desta interpretação restritiva por entender que a mesma contraria disposições constitucionais, bem como o regime jurídico consagrado no Código de Processo Administrativo. De entre os argumentos destaca-se a dificuldade em compatibilizar a regra geral de acesso à justiça independente de recurso hierárquico com regras especiais que exigissem o recurso. Se anteriormente o recurso era necessário para permitir a posterior impugnação, agora que a impugnação é independente do recurso esse meio tornou-se desnecessário. Assim como refere o Professor “considerar que, a partir de agora, o recurso hierárquico passou a ser sempre desnecessário (mesmo que útil), mas que ele pode continuar a ser exigido como condição prévia de impugnação, mesmo quando já não pode mais continuar a ser considerado como condição de impugnação, ou como pressuposto processual, é um absurdo”. Seria como diz o Professor criar um “recurso hierárquico desnecessário necessário”.
Outro dos argumentos invocados prende-se com a ideia que o que foi revogado foi a regra geral do recurso hierárquico, antes da reforma as normas que o Professor Mário Aroso qualifica como especiais não o eram porque só vinham confirmar o regime que resultava das regras gerais. Se ainda assim aceitássemos este argumento, o mesmo só podia valer para o futuro mas como já foi referido supra não é esse o entendimento do mesmo que considera que vale inclusivamente para situações anteriores.
Para resolver esta questão doutrinária, o Professor Vasco Pereira Da Silva propõe a solução mais adequada que seria no seu entender a revogação expressa das normas que consagram o recurso hierárquico necessário para garantir certeza e segurança jurídica bem como a generalização da regra que consagra o efeito suspensivo a todas as garantias administrativas. Assim satisfazia-se os interesses do particular, da Administração bem como o bom funcionamento da justiça administrativa.
Em suma, deve entender-se que caducam todas as normas que prevejam a necessidade de recurso hierárquico ou qualquer outro meio gracioso, pelo que todas as garantias administrativas se consideram facultativas uma vez que não impedem o particular de utilizar simultaneamente a via contenciosa.
Vanessa lemos Nunes Sub 12
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