Legitimidade - acção administrativa comum e acção administrativa especial

• Como que um primeiro enquadramento, importa referir que no nosso Código de Processo dos Tribunais Administrativo (doravante CPTA) o legislador regulou 5 meios processuais, a saber: acção administrativa comum, acção administrativa especial, processos urgentes, processos cautelares e o processo executivo. No entanto apenas nos debruçaremos sobre a dicotomia acção administrativa comum (art. 37º e ss. CPTA) vs. acção administrativa especial (art. 46º e ss. CPTA) , mais concretamente acerca do pressuposto processual da legitimidade (“qualidade jurídica que define a posição do autor e do réu, em relação ao processo judicial” - ANTÓNIO ESTEVES FERMIANO RATO, «Código de Processo nos Tribunais Administrativos anotado» ). Em sentido diferente, o Professor Vieira de Andrade defende o dualismo entre “forma comum” e “forma especial/urgente”.
• Sobre a distinção entre os dois meios, com base nos art. 37º e 46º CPTA, é possível apontar dois critérios: um de natureza processual e outro de natureza substantiva. O Professor Vasco Pereira da Silva aponta para uma distinção segundo a qual caberão na acção administrativa especial os actos e os regulamentos administrativos, e na acção administrativa comum as restantes formas de actuação da administração: depende, então, das formas de actuação administrativa. Ora, sendo a acção administrativa especial a mais usual, o Professor, no meu entendimento com razão, questiona se não teria mais sentido ser este meio processual denominado antes como “acção administrativa comum”.

• Debruçando-me agora sobre a questão da legitimidade, importa começar por referir que o processo administrativo é hoje, inequivocamente, um “processo de partes”: particulares e Administração são partes no processo e a sua participação é orientada segundo um principio de igualdade efectiva, conforme o art. 6º e 8º CPTA.
• O regime geral da legitimidade encontra-se previsto no art. 9º e 10º do referido Código, de onde decorre, em conformidade com o disposto no art. 26º/3 Código de Processo Civil, que esta é vista como um problema processual acerca da posição das partes em face da relação material controvertida, tal como é configurada pelo autor, independentemente da verificação das suas alegações (basta que estas sejam plausíveis). Acrescenta-se que, além das alegações, nos termos do nº1 do art. 9º CPTA exige-se, do autor, um interesse pessoal ou subjectivo em agir, enquanto que o nº2 do mesmo art. alarga de forma objectiva a legitimidade do autor: trata aqui de interesses públicos e/ou difusos. No art. 10º CPTA encontramos a legitimidade passiva, que é atribuida aos "titulares de interesses contrapostos aos do autor" (ou seja, a legitimidade passiva depende do pedido) e que têm interesse em contradizer a acção.
• A par desta figura genérica de legitimidade, encontramos no CPTA, apesar da lei acabar por repetir o que tinha fixado em termos gerais, figuras especificas a propósito de cada um dos meios processuais: art. 40º (matéria de contratos), art. 55º (impugnação), art. 68º (condenação à prática do acto devido), art. 77º (declaração de ilegalidade por omissão) e art. 73º (declaração de ilegalidade por acção).

• Ocupar-me-ei agora apenas com a legitimidade, na acção administrativa especial, presente no art. 55º CPTA, nomeadamente na alínea a) do seu nº1. O artigo, na sua íntegra, dispõe acerca da legitimidade activa para impugnar os actos administrativos, considerando como actores processuais os sujeitos privados (defesa de interesses próprios, pelos indivíduos ou pessoas colectivas privadas), os sujeitos públicos, o actor popular (defesa da legalidade e do interesse público, bem como eleitores no gozo dos seus direitos civis) e o Ministério Público (titular do direito de acção pública), cfr. VASCO PEREIRA DA SILVA, «O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise» .
• Analisando então a al. a) do nº1 do art. 55º CPTA, é feita referência ao “interesse directo e pessoal” alegado, ou seja, ao interesse actual/imediato que, por via da procedência da acção de impugnação, traz uma vantagem concreta para o autor (ANTÓNIO ESTEVES FERMIANO RATO, «Código de Processo nos Tribunais Administrativos anotado»). No entanto, na parte final desta alínea, é feita referência aos “direitos ou interesses legalmente protegidos”, o que, segundo alguma doutrina, sugere a ideia da necessidade de verificação do mérito das alegações do autor, contrariamente ao entendimento do art. 9º CPTA.

• Para concluir, queria referir apenas que, depois de 1997, a impugnação dos actos administrativos baseia-se num critério de lesividade: tem interesse pessoal quem for prejudicado pela acção ou omissão administrativa. Alargou-se assim o âmbito do art. 9º CPTA, uma vez que terceiros à relação material controvertida podem ter legitimidade para a impugnação de actos administrativos!

Alexandra Martins Onofre, sub turma A1, nº 16440