Acção comum e acção especial

No que diz respeito a esta matéria o legislador optou por estabelecer no CPTA uma forma de processo comum e prever alguns processos especiais.
A forma administrativa comum de processo é a da acção administrativa comum (vem regulada nos arts. 37º e ss.), visto ser aplicável a todos os litígios cuja apreciação se inscreva no âmbito da jurisdição administrativa que, nem no CPTA, nem em legislação avulsa, sejam objecto de regulação especial.
São reguladas pelo processo de declaração previsto no Código do Processo Civil, nas formas ordinária, sumária e sumaríssima, conforme o valor da causa (art. 35º, n.º1, do CPTA), com as especificidades determinadas pelo próprio CPTA, que são no entanto, poucas.
A acção administrativa especial vem regulada nos arts. 46º e ss., do CPTA. Além dos processos principais regulados especialmente no CPTA, é necessário referir também os regulados em outras leis.
· A acção administrativa especial, é regulada especificamente pelo CPTA (arts. 46º e ss.) e subsidiariamente pelo CPA, engloba três tipos fundamentais de pedidos: a impugnação de actos, a condenação à prática do acto devido; a impugnação e declaração de ilegalidade da omissão de normas.
· Os processos urgentes abrangem dois tipos de impugnações urgentes, um no âmbito do contencioso eleitoral e do pré-contratual; e outros dois de intimações, para prestação de informações, consulta de processos ou passagem de certidões e para protecção de direitos, liberdades e garantias, que o CPTA identifica e para os quais estabelece regras próprias (arts. 97º e ss.), adaptando as disposições relativas à acção administrativa especial, designadamente, quanto às acções urgentes, as relativas à impugnação de actos (arts. 97º, n.º1 e 100º, n.º1).
· Acções administrativas avulsas são aquelas que não reguladas pelo CPTA, mas constituem ou vêm a constituir objecto de regulação especial em legislação avulsa, com certas particularidades de regime.
o Um exemplo será o das acções para declaração de perda de mandato local, prevista e regulada na Lei n.º 27/96, de 1 de Agosto, nos arts. 11º e 15º. Estas acções, que seguiam até agora os termos dos recursos de actos administrativos dos órgãos de administração local, devem passar a seguir os termos da acção administrativa especial, mantendo as modificações que sejam adequadas ao novo regime, designadamente, o carácter urgente das acções e as normas sobre legitimidade, que permitem a iniciativa, para além do Ministério Público, dos interessados directos e de qualquer membro do respectivo órgão autárquico (apesar de ao MP incumbir o dever funcional de propor a acção).
o Outro exemplo será a intimação urbanística: intimação judicial para a prática de acto legalmente devido e a intimação judicial para a emissão de alvará.

Apesar deste quadro complexo, verifica-se que a opção decisiva da lei é a que distingue, ao lado da acção administrativa comum, a acção administrativa especial, concebida para os litígios cujo objecto sejam pretensões emergentes da emissão ou da omissão de actos administrativos ou de normas de direito administrativo – é considerado um sistema dualista.
Na realidade a diferença entre as duas formas de processo depende de estar ou não em causa a prática ou omissão de manifestações de poder público, o que significa que continua a pensar-se afinal, num regime especial para o domínio das decisões administrativas, em razão do exercício formal de poderes unilaterais (ou do incumprimento de deveres) de autoridade.
Por outras palavras, o critério decisivo para a distinção entre os dois domínios de regime processual parece ser o da existência, ou não, de uma relação jurídica tendencialmente paritária entre as partes, haverá um regime especial nos casos em que, na relação material controvertida, se afirme a autoridade de uma das partes sobre a outra, em regra, da Administração sobre o particular.
Os pedidos que compõem a acção administrativa especial dispõem, cada um deles, de um conjunto apreciável de regras específicas, sobretudo quanto aos pressupostos processuais e ao conteúdo e efeitos das sentenças, que os aproxima de verdadeiros meios principais autónomos, embora tenham, nos aspectos essenciais, uma tramitação comum, basicamente contraposta à do processo civil, que regula os pedidos na acção administrativa comum.
Partindo do princípio de que se justificará a existência de duas formas processuais, em vez de haver apenas uma, com acções ou pedidos específicos, deve perguntar-se, pelo menos, se as acções comuns deveriam seguir tão de perto o processo civil, senão deveriam aplicar-se-lhes também certas normas estabelecidas a propósito das acções especiais.
Isto, sem prejuízo das situações em que haja cumulação de pedidos a que correspondam diferentes formas de processo, nas quais o CPTA ultrapassa a distinção entre as acções e manda aplicar a forma da acção administrativa especial, embora com as adaptações que se revelem necessárias.
Aliás, tendo em conta o uso corrente do acto administrativo, o interesse generalizado na cumulação de pedidos impugnatórios com outros pedidos, bem como as remissões legais de regime em outros processos, será provável que, na prática, a grande maioria das acções administrativas venha a seguir a tramitação processual da acção administrativa especial, que constitui o processo administrativo especifico, e não o da acção administrativa comum, à qual é aplicável o processo civil, com escassas variações.
Segundo o Prof. Vasco Pereira da Silva, comparando os artigos 37º e 46 do CPTA, considera que o critério adoptado foi o de considerar que pertencem à acção administrativa especial, os processos relativos a actos e a regulamentos administrativos. Vasco Pereira da Silva, considera que tal divisão não pode ser tão linear, uma vez que não é justificada por verdadeiras razoes de natureza processual, consubstanciando-se antes nos “traumas da infância difícil”. O Professor acrescenta ainda, que a própria terminologia não é feliz, por duas razoes de natureza circunstancial: devido ao regime da cumulação de pedidos (art. 5º), ou seja, quando a cada pedido correspondam formas de processo diferentes, prevalece a forma de processo especial, o que implica que a acção especial seja mais comum; e ainda devido à dificuldade terminológica criada por sucessivas especialidades de meios processuais, como sucede no caso de existirem modalidades especiais, de sub - acções especiais, dentro da acção administrativa especial.
Assim sendo, o Prof. Vasco Pereira da Silva considera que houve uma troca das nomenclaturas, sendo que a acção especial é a mais comum e a comum, especial. Já a Prof. Alexandra Leitão considera que o facto de ser mais frequente não lhe retira a especialidade, pois o acto justifica uma tramitação própria.
Concluindo, relativamente à natureza dos poderes do juiz administrativo, partindo do brocado “julgar a administração é ainda julgar”, conclui-se que ao julgar a administração o juiz tem que ter os mesmos poderes com que julga qualquer um dos cidadãos. Mas é julgar a legalidade e nunca de outra forma, julgar o mérito, seria já administrar. O juiz deve apreciar a validade da actuação e não as opções administrativas, pois isso não é da competência do tribunal e como tal violaria o princípio da separação de poderes. O Prof. Vasco pereira da Silva conclui então pela superação dos “traumas de infância” no que concerne a esta matéria.