Acódão STA - recurso jurisdicional

Acórdãos STA
Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo
Processo:
0828/09
Data do Acordão:
11-02-2010
Tribunal:
1 SUBSECÇÃO DO CA
Relator:
FREITAS CARVALHO
Descritores:
RECURSO JURISDICIONALALEGAÇÕESFALTA DE CONCLUSÕESREJEIÇÃO
Sumário:
I - Em contencioso administrativo, contrariamente ao que se passa em processo civil - artigos 685-A, n.º 3, e 685-C, n.º 2, al. b) - a falta de conclusões na alegação de recurso não implica, sem mais, a rejeição do recurso.II - O regime contido n.º 4, do artigo 146, do CPTA, quanto à falta de conclusões, e ao dever de convite para suprir tal irregularidade, é aplicável a todos os recursos jurisdicionais previstos no contencioso administrativo.
Nº Convencional:
JSTA00066281
Nº do Documento:
SA1201002110828
Data de Entrada:
01-10-2009
Recorrente:
A...
Recorrido 1:
MADRP
Votação:
UNANIMIDADE
Meio Processual:
REC EXCEP REVISTA.
Objecto:
AC TCASUL.
Decisão:
PROVIDO.
Área Temática 1:
DIR ADM CONT - REC JURISDICIONAL.
Legislação Nacional:
CPC96 ART685-A N1 N3 ART685-C N2 B ART690 N2 N4 NA REDACÇÃO DO DL 303/2007 DE 2007/08/24.CPTA02 ART7 ART102 ART146 N4.
Jurisprudência Nacional:
AC STA PROC981/09 DE 2010/01/06.
Referência a Doutrina:
MÁRIO AROSO DE ALMEIDA E OUTRO COMENTÁRIO AO CÓDIGO DE PROCESSO NOS TRIBUNAIS ADMINISTRATIVOS 1ED PAG78.
Aditamento:
Texto Integral
Texto Integral
Texto Integral:
Acordam em conferência na Secção de Contencioso do Supremo Tribunal Administrativo “A..., L.da”, identificada nos autos, recorre do acórdão do Tribunal Central Administrativo do Sul que, por falta de formulação de conclusões na alegação do recurso jurisdicional que interpôs da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Beja que indeferira o pedido de suspensão de eficácia de acto administrativo, decidiu não tomar conhecimento do recurso.A recorrente formula as seguintes conclusões:A. O douto acórdão recorrido, faz uma errada interpretação do preceituado no artigo 146°, nº 4 do CPTA. Aliás, a interpretação efectuada no douto acórdão recorrido da norma processual em apreço é manifestamente redutora e não encontra nem na letra, nem do espírito da lei acolhimento;B. Conclui-se no douto acórdão recorrido, “(...) não ser aplicável ao caso o disposto no artigo 146°, nº 4 do CPTA, por não estar em causa a impugnação de sentença proferida em processo impugnatório, mas antes, em processo cautelar”.C. A norma contida no artigo 146°, nº 4 do CPTA, aplica-se tanto à acção principal, como ao procedimento cautelar, que da mesma depende.D. Aos recursos jurisdicionais interpostos em procedimentos cautelares, enquanto processos urgentes, são aplicáveis as disposições constantes do capítulo 1, excepto no que diz respeito às questões a que se refere o artigo 147°;E. De todo o modo, a presente providência cautelar depende (é instrumental) de uma acção administrativa especial, cujo objecto é a impugnação de actos administrativos, isto é, o presente procedimento cautelar é instrumental de um processo impugnatório.F. Pelo que por força do disposto no artigo 146°, nº 4 do CPTA, deve ser emitido despacho de aperfeiçoamento, sempre que as conclusões faltem, ou sejam deficientes, obscuras ou complexas, independentemente do tipo de processo.G. A referência constate do nº 4 do artigo 146°, nº 4, aos recursos interpostos de sentença proferida em processo impugnatório, veio apenas permitir, que esse convite seja também dirigido a alegação de recurso contra sentença proferida em processo impugnatório, quando à alegação se tenha limitado a reafirmar os vícios imputados ao acto impugnado.H. Mas esta norma não se aplica somente à impugnação de sentenças proferidas em processos impugnatórios, mas a todas as impugnações de sentenças proferidas em processos regulados no CPTA.I. Pelo que o douto acórdão recorrido ao decidir como decidiu, violou o disposto no artigo 146°, n°s 3, 4 e 5 do CPTA;J. De todo o modo, a recorrente formulou conclusões, embora se admita serem as mesmas insuficientes.K. A recorrente terminou as suas alegações com a seguinte conclusão:“Nesta conformidade forçosa será concluir, que a douta sentença recorrida enferma de erro manifesto de julgamento, interpretando incorrectamente a lei, com a agravante de a decisão que proferiu sobre a matéria de facto ignorar grande parte da prova produzida, pelo que necessariamente que a mesma terá de ser revogada.”L. Pelo que, deveria a recorrente ter sido notificada nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 685°, nº 3 do CPC, para em 5 dias as completar. O que não aconteceu.M. A admitir-se não ser aplicável ao caso vertente o disposto no artigo 146°, nº 4 do CPTA, o douto acórdão, ao decidir como decidiu violou o disposto no artigo 685°, nº 3 do CPC, por ter decidido não conhecer do objecto do recurso, com fundamento na falta de conclusões, quando na verdade, a recorrente havia formulado conclusões, embora insuficientes.A entidade recorrida contra alegou formulando as conclusões seguintes:1. O presente recurso não possui nenhum dos requisitos de excepcionalidade impostos pelo nº 1 do art. 150º, do CPTA, para revestir a natureza de recurso de revista, não devendo, por tanto, ser admitido.2. Sem conceder quanto ao parágrafo anterior, a inexistência de conclusões obsta ao conhecimento do recurso para o Tribunal de instância superior, pelo que decidiu bem o TCA Sul no Acórdão impugnado, o qual deve ser mantido.Termos em que deve o recurso ser rejeitado ou, sem de modo algum conceder, ser considerado improcedente, mantendo-se a decisão da 1ª instância, com a absolvição do MADRP e legais consequências.”II - A decisão recorrida assentou na seguinte factualidade 1. Por sentença de 26-02-2009, do Tribunal Administrativo e Fiscal de Beja, foi indeferido o pedido de suspensão de eficácia, formulado pela recorrente “A..., L.da”, dos despachos de 27-02-2008, do Director da Circunscrição Florestal do Sul, que revogou o despacho autorizativo de 24.01.2008, do Chefe do Núcleo Florestal do Baixo Alentejo, e do de 23-03-2008, do Subdirector-Geral do Sul e dos Montados, da Direcção Geral dos Recursos Florestais, que determinou a inibição de alterar o uso do solo no olival da Herdade da ..., na freguesia, concelho de Serpa – fls. 727 a 749 .2. Não se conformando com tal decisão, em 17-03-2009 a recorrente interpôs recurso de agravo para o Tribunal Central Administrativo do Sul, juntando a respectiva alegação – fls. 777 a 806.3. Depois de expor as razões por que discorda do acórdão recorrido, termina a alegações da seguinte forma:“(… )Nesta conformidade forçoso será concluir, que a douta sentença recorrida enferma de erro manifesto de julgamento, interpretando e aplicando incorrectamente a lei, com a agravante de a decisão que proferiu sobre a matéria de facto ignorar grande parte da prova produzida, pelo que necessariamente que a mesma terá que ser revogada.CONCLUSÕES:Nestes termos e nos melhores de Direito que V.Exas. doutamente suprirão deve o presente recurso ser julgado procedente por provado com a consequente revogação da decisão recorrida com o que se faráJustiça” – fls. 8064. Remetido o processo ao Tribunal Central Administrativo do Sul, em 4-06-2009, foi proferido acórdão em que se decidiu o seguinte:“No recurso jurisdicional apresentado não são formuladas quaisquer conclusões, verificando-se que o processo cautelar deu entrada no TAF de Beja, no ano de 2008.Salvo o devido respeito, afigura-se-nos não ser aplicável ao caso o disposto no art.° 146°/4, do CPTA, por não estar em causa a impugnação da sentença proferida em processo impugnatório, mas, antes, em processo cautelar.Acresce, que tal convite para a apresentação das conclusões não formuladas nas alegações também não poderá decorrer da aplicação subsidiária da lei de processo civil, por força do disposto no art.° 1° do CPTA, porquanto decorre do disposto no art.° 685°-A/3 do CP Civil, aditado pelo DL nº 303/2007, de 24/8, não ser permitido tal convite no caso de falta de formulação de conclusões, como sucede nos autos, pelo que não é possível conhecer do recurso, não podendo ser aplicável aos autos o regime processual “antigo” constante do revogado art.° 690º do CP Civil, por o processo ter sido interposto no ano de 2008 e na vigência da reforma do Processo Civil.Em suma, fica vedado o conhecimento do objecto do recurso jurisdicional, o que se decide.Pelo exposto, acordam em não tomar conhecimento do objecto do recurso jurisdicional.Custas pela recorrente” – fls. 8615. Mais uma vez inconformado, em 24-06-2009 a recorrente interpôs o presente recurso – fls. 870.6. Por acórdão de 9-09-2009, foi admitido o recurso – fls. 894 a 896III. A decisão recorrida decidiu a questão prévia da falta de conclusões na alegação do recorrente, indeferindo a promoção do Magistrado do Ministério Público no sentido de se convidar o recorrente a apresentá-las, considerando inaplicável ao caso o disposto no artigo 146, n.º 4, do CPTA, sendo que o actual regime do CPCivil, previsto nos artigos 685-A, n.º 3, e 685-C, n.º 2, al. b), não permite o convite para apresentar conclusões quando estas faltem.A questão a decidir consiste, pois, em saber se, face às alterações introduzidas no CPCivil pelo DL n.º 303/2007, de 24-08, em que a falta de conclusões nas alegações de recurso é motivo de rejeição de recurso - artigo 685-C, n.º 2. al. b) – sendo apenas possível o suprimento, através de convite para o efeito, de deficiências das mesmas – artigo 685-A, n.º 3 - continua a ser possível, em contencioso administrativo, nos casos em que o recorrente não termine as suas alegações de recurso apresentando as respectivas conclusões, efectuar convite para que o faça.O acórdão recorrido entendeu que tal não era possível formular convite para apresentação das conclusões em falta porque quer o CPCivil, lei subsidiária do CPTA, não contém previsão normativa para tal, quer porque o artigo 146°, n.º 4, do CPTA, apenas prevê tal possibilidade para os casos em que está em causa a impugnação de “sentença proferida em processo impugnatório”, o que não é o caso dos autos.Vejamos.À semelhança do que acontecia com a LPTA (artigo 102) o CPTA, aprovado pela Lei n.º 15/2002, de 22 de Fevereiro, no que respeita ao regime aplicável aos recursos jurisdicionais estabelece no seu artigo 140º que “Os recursos ordinários das decisões jurisdicionais proferidas pelos tribunais administrativos regem-se pelo disposto na lei processual civil, com as necessárias adaptações, e são processados como os recursos de agravo, sem prejuízo do estabelecido na presente lei e no Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais.”À data da entrada em vigor do CPTA, em matéria de ónus de alegar e de formular conclusões nos recursos jurisdicionais, o regime aplicável quanto à obrigatoriedade do recorrente apresentar a sua alegação e de formular conclusões, bem como quanto às consequências da falta de qualquer delas ou de apresentação com deficiências das segundas, era o que constava do artigo 690, do CPCivil, que, em caso de falta de apresentação de conclusões ou quando as mesmas fossem deficientes obscuras ou complexas ou não indicassem as especificações do n.º 2, do citado artigo, impunha ao relator o poder dever de convidar o faltoso a apresentá-las ou corrigi-las, sob pena de não se conhecer do recurso (cfr. n.º 4, do citado artigo 690).Porém, no que respeita ao recursos de decisões proferidas em processos impugnatórios, o CPTA, introduziu, inovatoriamente, o disposto no artigo 146, n.º 4, o dever do relator, também nos casos em que “o recorrente … se tenha limitado a reafirmar os vícios imputados ao acto impugnado, sem formular conclusões ou sem que delas seja possível deduzir quais os concretos aspectos de facto que considera incorrectamente julgados ou as normas jurídicas que considera terem sido violadas pelo tribunal recorrido” de o convidar “a apresentar, completar ou esclarecer as conclusões formuladas, no prazo de 10 dias, sob pena de não se conhecer do recurso na parte afectada”, isto é veio a acrescentar esta situação específica àquelas já previstas no então artigo 690, n.º 4, do CPCivil, como motivo do dever de convite para apresentação ou correcção das conclusões em falta ou defeituosas.Tal inovação visou inverter a jurisprudência que, no domínio da LPTA, se pronunciava, quase unanimemente, no sentido de que era de julgar improcedente o recurso jurisdicional quando o recorrente, na sua alegação, se tivesse limitado a reeditar o alegado contra o acto contenciosamente impugnado, não imputando quaisquer vícios à decisão judicial recorrida, a qual tinha por base o argumento meramente formal de que o objecto do recurso jurisdicional era o acórdão recorrido e não o acto administrativo contenciosamente impugnado - Cfr. Mário Aroso de Almeida e Carlos Fernandes Cadilha, “ Comentário ao Código de Processo dos Tribunais Administrativos, 1ª edição, 728. A partir de 1-01-2008 por força da entrada em vigor do DL n.º 303/2007, de 24-08, foi revogado aquele artigo 690, do CPCivil e sobre tal matéria passaram a dispor os artigos 685-A e 685-C - Artigo 685.º-AÓnus de alegar e formular conclusões1 - O recorrente deve apresentar a sua alegação, na qual conclui, de forma sintética, pela indicação dos fundamentos por que pede a alteração ou anulação da decisão.2 - Versando o recurso sobre matéria de direito, as conclusões devem indicar:a) As normas jurídicas violadas;b) O sentido com que, no entender do recorrente, as normas que constituemfundamento jurídico da decisão deviam ter sido interpretadas e aplicadas;c) Invocando-se erro na determinação da norma aplicável, a norma jurídica que, no entendimento do recorrente, devia ter sido aplicada.3 - Quando as conclusões sejam deficientes, obscuras, complexas ou nelas se não tenha procedido às especificações a que alude o número anterior, o relator deve convidar o recorrente a completá-las, esclarecê-las ou sintetizá-las, no prazo de cinco dias, sob pena de se não conhecer do recurso, na parte afectada.4 - …5 - …Artigo 685.º-CDespacho sobre o requerimento1 - ….2 - O requerimento é indeferido quando:a) Se entenda que a decisão não admite recurso, que este foi interposto fora de prazoou que o requerente não tem as condições necessárias para recorrer;b) Não contenha ou junte a alegação do recorrente ou quando esta não tenhaconclusões., nos termos dos quais a falta de apresentação de conclusões conduz ao indeferimento liminar do recurso (n.º 2, al. b), do artigo 685-C), passando a ser susceptível de convite para aperfeiçoamento apenas as situações em que as conclusões apresentadas sejam “deficientes, obscuras, complexas” ou não contenham as especificações a que alude o n.º 2, do artigo 685-A (n.º 3, do artigo 685-A).A norma do artigo 146, n.º 4, do CPTA, porém, não foi revogada, mantendo-se em plena vigência, continuando a impor ao relator o dever de convidar o recorrente a apresentar as conclusões em falta. Significa isto que hoje, processo do contencioso administrativo, pelo menos para os processos impugnatórios, ao contrário do processo civil, a falta de conclusões na alegação não tem como consequência o indeferimento do respectivo recurso, mas antes continua a ser possível ser sanada através do convite ao recorrente para que as apresente.Coloca-se assim a questão central no presente recurso que é a de saber se o regime contido n.º 4, do artigo 146, do CPTA, quanto à falta de conclusões, passará a ser restrito ao recursos jurisdicionais interpostos em processos impugnatórios ou se deverá ser aplicável a todos os outros recurso previstos no contencioso administrativo. Afigura-se-nos que a resposta deve ser no segundo dos sentidos apontados, na medida em que tal norma contém uma consagração do princípio geral pro actione, vertido no artigo 7, do CPTA, que estabelece que “para efectivação do direito de acesso à justiça, as normas processuais devem ser interpretadas no sentido de promover a emissão de pronúncias sobre o mérito das pretensões formuladas”. A norma do n.º 4, do artigo 146, do CPTA, atento os objectivos que a ela presidiram, constitui um manifesto reforço daquele princípio de interpretação e aplicação das normas processuais.A relevância de tal princípio em contencioso administrativo foi, aliás, o principal fundamento para que este Tribunal, no acórdão de 6-01-2010, proferido no Proc.º n.º 981/09, em caso idêntico ao dos presentes autos, concedesse provimento ao recurso decidindo pela aplicação do artigo 690, n.º 4, do CPCivil, com o consequente dever do relator de, em caso de falta de conclusões da alegação de recurso, não dever rejeitar o recurso sem, previamente, convidar o recorrente a apresentá-las.Digamos, porém, que, concordando embora com tal decisão, entendemos, salvo o devido respeito, não ser de sufragar a conclusão daquele aresto de que, para efeitos do contencioso administrativo, o n.º 4, do artigo 690, revogado pelo DL n.º 303/2007, se mantém em vigor por força da “remissão implícita estática” do n.º 4 do artigo 146, do CPTA.Na verdade, para além de ser duvidoso que se possa falar em remissão estática no âmbito de normas processuais para outras da mesma natureza, matéria adjectiva livremente modificável consoante as opções político-legislativas, trata-se de uma norma expressamente revogada; acresce o facto da disposição correspondente, actualmente em vigor – n.º 3, do artigo 685-A, CPC – ter excluído a possibilidade de sanação da falta de conclusões da alegação, sendo até atribuída uma consequência própria para tal falha: indeferimento do recurso – n.º 2, al. a), do artigo 685-C, CPC.Assim, embora chegando à mesma solução – de que em contencioso administrativo na falta de conclusões na alegação de recurso jurisdicional o recorrente deve ser convidado a apresentá-las – acompanhamos, antes, os fundamentos da declaração de voto aposta no acórdão de 6-01-2010, segundo a qual “não tendo sido revogados os arts. 7.º e 146.º, n.º 4, do CPTA, chega-se à conclusão que, não se pretendeu no âmbito do contencioso administrativo arrepiar caminho em relação à opção legislativa materializada neste Código, quanto à incrementação do princípio pro actione.Sendo assim, tem de se concluir que, na aplicação subsidiária do regime de recursos jurisdicionais do CPC ao contencioso administrativo, haverá que fazer as necessárias adaptações a que se refere o art. 140.º, pois elas são necessárias para manter no contencioso administrativo a directriz global de maximização do princípio pro actione que é imposta pelo art. 7.º do CPTA.Neste contexto, é de afastar a aplicação no contencioso administrativo da regra da rejeição do recurso por falta de conclusões, sem prévio convite para a sua apresentação, devendo-se ver no art. 146.º, n.º 4, agora que falta a correspondente norma do art. 690.º, n.º 4, do CPC, o que ele era antes e continua a ser após a reforma operada pelo DL n.º 303/2007, um afloramento de uma regra geral no sentido da possibilidade de sanação da falta de conclusões e sua deficiência em alegações de recursos jurisdicionais.Essa regra geral continua a vigorar no contencioso administrativo, designadamente por via do art. 146.º, n.º 4, que a revela.Aliás, seria incongruente que, pretendendo-se com aquele art. 146.º, n.º 4, do CPC, ampliar as possibilidades de sanação de falta e deficiências de conclusões em relação ao que se previa no regime geral, na interpretação jurisprudencial dominante, ficasse apenas a vigorar no contencioso administrativo aquela regra para as situações especiais nela previstas, sem a coerência que lhe é dada pela subsistência desse regime geral.Por outro lado, actualmente, podendo os direitos dos administrados ser implementados judicialmente por vias processuais diferentes dos processos de impugnação de actos, designadamente por acções comuns, quando não existe acto impugnável disciplinando a relação jurídica em causa, não se compreenderia que houvesse um regime especial quanto à falta de conclusões apenas em processos impugnatórios, quando os valores que estão em causa em ambos os meios processuais são precisamente os mesmos, em qualquer dos meios processuais.”Conclui-se, assim, por tudo o que fica exposto que, no caso em apreço, perante a constatação de que as alegações do recurso não continham as respectivas conclusões, no acórdão recorrido deveria ter sido ordenada a notificação do recorrente para, querendo e no prazo de 10 dias (artigo 29, n.º 1, do CPTA), apresentar as conclusões em falta, e só em caso de incumprimento do interessado é que seria possível uma decisão como sentido da aqui recorrida: não conhecer do recurso por falta de conclusões. Isto é a decisão recorrida devia ter sido necessariamente antecedida de convite para suprir a falta nos mesmos termos do previsto no n.º 4, primeira parte do artigo 146, do Código de Processo dos Tribunais Administrativos.Não o tendo assim procedido, a decisão recorrida incorreu em erro de julgamento pelo que não pode manter-se, ficando prejudicado o conhecimento da questão da matéria que aludem as conclusões J a M, das alegações do recorrente.IV. Nestes termos, acordam em conceder provimento ao recurso, revogar o acórdão recorrido e ordenar a baixa do processo ao Tribunal Central Administrativo do Sul para prosseguirem os seus termos, com a formulação do convite para o recorrente apresentar conclusões, nos termos supra apontados.Sem custas.Lisboa, 11 de Fevereiro de 2010. – José António de Freitas Carvalho (relator) – Alberto Acácio de Sá Costa Reis – Jorge Artur Madeira dos Santos.

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