Os modelos de Justiça Administrativa

I – Introdução

Este trabalho pretende fazer uma distinção base entre os dois grandes modelos de Justiça Administrativa e depois apresentar alguns exemplos de cada um deles em determinados países.

Pretende-se assim, uma análise comparativa que nos ajude a fazer a destrinça entre os modelos.


II – (Breves) Considerações Gerais

Os modelos de Justiça Administrativa distinguem-se hoje em dia, como parece ser unânime na doutrina, tendo maioritariamente em conta a relação entre Administração e Justiça.

Temos em oposição o modelo Administrativista e o Jurisdicionalizado ou Judicialista. A sua caracterização deve ser feita do ponto de vista da teoria da separação dos poderes e do ponto de vista processual, como nos faz notar Wladimir Brito.


III – O modelo Administrativista

Este modelo tem como lema “julgar a administração é ainda administrar”. Ora com este lema depressa se vê que este modelo travou uma época de absoluta separação entre estes dois mundos: Administração e Justiça.
Assim, neste modelo o contencioso era deixado às mãos da própria Administração activa que julgava os litígios. A justiça estava reservada ao Governo.

Actualmente, embora a competência para dirimir os litígios continue a ser da administração activam maxime do Governo, esta passa a ser “ajudada” por um órgão especializado da administração consultiva ao qual são atribuídas competências para apreciar e emitir pareceres sobre as questões contenciosas, que teriam de ser submetidas a homologação do Governo.

O que se tem verificado é uma evolução deste modelo no sentido de caminhar para um modelo mitigado, como lhe chama o professor Vieira de Andrade, reconhecendo-se ao órgão consultivo competência para decidir, independentemente de homologação ministerial, litígios administrativos.

Não deixando de ser um modelo de julgamento pela Administração, este modelo é agora um modelo de justiça delegada.

Já do ponto de vista processual o que se verifica neste modelo é uma fixação no acto e uma fiscalização unicamente de legalidade.

O seu principal meio de processual é o de anulação do acto administrativo; trata-se de um modelo de natureza objectivista.

O professor Vieira de Andrade faz-nos notar, no entanto, que podem ser admitidos outros modelos processuais que não sejam o de anulação do acto (caso de litígios emergentes de contratos administrativos e relativos à responsabilidade civil) mas está sempre circunscrito ao ”princípio da decisão administrativa prévia e a impossibilidade de injunções directas à administração”.

Pelo que temos aqui um contencioso por definição ou natural (o de recurso de anulação do acto administrativo) e um contencioso por atribuição (dos contratos e responsabilidade civil). Em ambos os casos, o processo, embora não corra por verdadeiros Tribunais, tem uma natureza próxima dos processos judiciais.


IV – Modelos Jurisdicionalizados ou Judicialistas

Comecemos pelo ponto de vista do entendimento da teoria da separação de poderes, este modelo atribui aos Tribunais comuns competência para julgar os litígios administrativos, sem prejuízo do respeito pela separação entre a Administração e a Justiça. Este modelo tem como lema julgar a Administração ainda é julgar. Entende-se que os litígios administrativos podem ser apreciados por Tribunais integrados numa ordem jurisdicional única, mesmo que dentro desta sejam criados Tribunais especializados em questões administrativas. As questões administrativas podem, então, ser discutidas quer por Tribunais comuns, quer por Tribunais especializados. Independentemente disso a decisão final poderá ser tomada pelo Tribunal hierarquicamente superior na tal ordem jurisdicional única.

Neste modelo poderá também ser atribuída competência a Tribunais integrantes de uma ordem jurisdicional própria, diferente da ordem jurisdicional comum, com os seus próprios Tribunais superiores. Ou seja, poderá haver uma dualidade de ordens jurisdicionais composta pelos tradicionalmente chamados Tribunais comuns e pelos Tribunais administrativos, como nos faz notar Wladimir Brito.

Do ponto de vista processual é aquilo a que se chama modelo subjectivista uma vez que serve para dirimir litígios de qualquer espécie desde que se trate de uma relação jurídico-administrativa. São admitidos vários meios processuais (acções, procedimentos cautelares, recursos,…). Pretende-se assegurar plenamente a protecção dos administrados pondo a Administração e os particulares em pé de igualdade, o poder jurisdicional é pleno e protegem-se, assim, os interesses individuais.

V – Modelo Francês vs Modelo Britânico

Inicialmente, em França, a proclamada separação de poderes levou a uma separação entre Administração e Justiça. Neste país, criou-se um aparelho administrativo unitário, declarando os direitos subjectivos públicos invocáveis pelo particular contra o Estado. Os litígios entre os particulares e a Administração Pública seriam resolvidos por Tribunais específicos, Tribunais Administrativos. A Administração Pública dispunha quer de poderes de autoridade, quer de privilégios, em virtude de exercer funções de interesse público. Deste modo, em França entendia-se que a Administração ao prosseguir o interesse público podia sobrepor-se aos interesses dos particulares em conflito; um exemplo disso era o privilégio de execução prévia que permitia à Administração executar as suas decisões por autoridade própria.

No modelo britânico a Administração ficou sujeita ao controlo jurisdicional dos Tribunais comuns, existia somente um modelo, para o Estado e para os particulares: os litígios que eventualmente surgissem entre as entidades administrativas e os particulares, não eram da competência de tribunais específicos, mas sim da competência dos tribunais comuns.
Em regra a Administração não tinha qualquer tipo de privilégios e, como tal, não podia executar as suas decisões por autoridade própria o que protegia melhor os cidadãos contra os abusos da Administração Pública. Os tribunais comuns, por serem de plena jurisdição, garantiam os direitos dos particulares contra as eventuais ilegalidades da Administração.


Mas não se pense que isto se mantém. Com o decorrer dos anos, tem-se verificado uma aproximação dos dois sistemas com o aparecimento, em Inglaterra, de normas administrativas e dos “Administrative Tribunals” que são órgãos independentes criados junto da Administração Central para decidir questões de direito administrativo, que a lei mande resolver por critérios de legalidade estrita e fazendo preceder a decisão administrativa de um due processo of law no respeito do Princípio do Contraditório e com recurso para os tribunais comuns.
Já em França, aumentaram as relações entre os particulares e o Estado submetidas à fiscalização dos tribunais judiciais.


VI – Alemanha. Que modelo?

Actualmente na Alemanha pratica-se um modelo subjectivista pretendendo-se a jurisdicionalização total do contencioso administrativo, o desenvolvimento dos meios de acção de jurisdição plena. Há uma divisão de competência para dirimir os conflitos da actividade administrativa em Tribunais Gerais e Especiais.
É provavelmente, dos sistemas conhecidos, aquele que permite maior fiscalização judicial à discricionariedade administrativa. Há um sentimento de desconfiança perante a administração.


VII – Brasil. Que modelo?

O Brasil, parece ser um dos países que tem, actualmente, este segundo modelo como seu. Um modelo jurisdicionalizado com sujeição ao direito comum, a Administração não pode decidir em desfavor do particular sem intervenção do poder judiciário que a controla através dos Tribunais comuns. Isto porque a constituição deste país tem a unidade de jurisdição como direito fundamental, impedindo assim a existência de tribunais administrativos especializados. Assim, por intermédio dos Tribunais comuns, é o poder judiciário que julga.


VIII – Conclusão

Tendo chegado ao termo do nosso breve caminho, resta-nos dizer que muito deixámos por dizer...

Todavia, a índole deste trabalho não é constituir um repositório exaustivo dos modelos de cada país mas apenas caracterizar sucintamente e mostrar exemplos de países com modelos diferentes.

Como se vê, a tendência tem sido a de caminhar para o modelo subjectivista e dominância dos modelos judicialistas.


IX – Bibliografia

SILVA, Vasco Pereira da

(2009) – “O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise”, Almedina, 2ª edição

ANDRADE, José Carlos Vieira de

(2009) – “A Justiça Administrativa (Lições)”, Almedina, 10ª edição

BRITO, Wladimir

(2008) – “Lições de Direito Processual Administrativo”, Coimbra Editora, 2ª edição


X – Notas finais

Foram também tidas em conta na realização deste trabalho, as aulas teóricas e textos avulsos.